城乡劳动力市场以及一、二级劳动力市场分割的交易成本中有很大一部分是由劳动力的供给者、即农村转移劳动者承担的。而交易成本的产生则源于政府的各种制度安排，如农民工进城必须办理城市暂住证、就业证、计划生育证、外来务工证等证明。这些证件的办理无疑增加了农民工打工的间接成本。另外，一些城市的政府对劳动力户籍、从业行业、雇用数量等都做出硬性规定来限制农村转移劳动力进入一级劳动力市场。农民工被迫只能从事那些脏、累、苦、差的职业（即属二级劳动力市场的职业），这在现实中表现为许多城市都对农民工进行总量控制、职业和工种限制、先城市后乡村控制等。如上海市规定用工单位必须先公开招聘本市的劳动力，若招聘不足，经有关部门批准备案后方可招用外地劳动力，且不允许农民工从事金融与保险、各类管理业务员、调度员等共计20多个工种。武汉市对雇用农民工也作出类似的规定，如党政机关的工勤人员不能用农民工，高精尖行业及管理人员等科技含量高的行业工种禁用农民工，商业、车工、钳工等行业工种要控制使用农民工。因此，武汉市的建筑、清洁工、厨师、服务员等脏、累、险、差工种几乎都由农民工承担了。此外，北京、深圳、郑州等大中城市都有类似的限制规定。这些歧视性规定使得农民工承受着巨大的心理压力，成为城市的“边缘人”。
一、二级劳动力市场的分割还造成了一级劳动力市场上厂商效率的损失和经济成本的增加。在统一的完全竞争的劳动力市场条件下，厂商对劳动力的需求取决于该市场上劳动力的工资率及其边际生产率，均衡原则是工资率与边际劳动生产率相等，均衡的工资率为e，均衡的劳动力雇用数量为Le。但是，若在一个地区中同时存在着一级劳动力市场和二级劳动力市场，同样的劳动力是在两个相互分割的市场上进行交易，由于制度的限制，尽管二级劳动力市场上的工资率2大大低于一级劳动力市场上的劳动力的工资1，厂商仍然不得不支付较高的工资1才能雇用到与企业岗位需求相匹配的劳动力。在自由流动的劳动力市场下，厂商的剩余为三角形AeC所代表的面积，然而，在存在一、二级市场的情况下，厂商的剩余为仅仅为三角形A1B所示的面积，即由于两个市场的制度性分割，厂商将遭受四边形1eCB所反映面积的效率损失，而且，两个市场上的劳动力替代性愈强，四边形1eCB的面积愈大，制度分割所造成的效率损失也愈大。
（四）非正规就业的正向功能
由于受到传统的计划经济和单位制就业模式的影响，以往，人们对于非正规就业的印象多是负面的。在这种负面印象指导下，我国很多城市在管理对策上，对于农民工的非正规就业常常采取打击的态度。如上文所述，预计中国农民工的多数在今后几十年时间里将长期处于非正规就业状态，同样，中国劳动力的多数也将长期处于非正规就业状态，既然如此，我们采取的打击的做法就是完全错误的。为此，本部分将专门分析一下非正规就业的正面效应。
1.非正规就业在解决中国大量剩余劳动力方面的功能。我国有劳动能力的人口大约为7.1-7.2亿，其中能够进入到正规部门和正规就业的大约仅2亿人，这样，包括从事农业生产的农民在内的非正规就业人口就超过5亿人。其中，流入到城市中来的农民工大约有8千万到1亿人，他们中的绝大多数是属于非正规就业。
面对巨大的剩余劳动力的压力，非正规部门、非正规就业具有巨大的就业潜力。在新世纪里，我国由于面临持续增长的就业人口、农业人口、农民工的巨大压力，所以，很大程度上要靠非正规就业发挥功能。
正规企业的规范化程度越来越高，这样，大量的非正规部门就更加难以进入按照国际标准规定的正规系列。所以，正规部门与非正规部门、正规就业与非正规就业之间的分化会更为剧烈。这更使得非正规就业的扩大与持久成为必然。所以，中国进入TO后，非正规就业不但不会缩小，反而会有所扩大。此外，中国未来几十年里城市化的发展，都只会使促进非正规就业的规模大大扩张。我们知道，在世界各国现代化、工业化的发展始终是与城市化的发展并行的。那么，工业化与城市化的发展是否有一定的比例关系呢？回答是肯定的。根据塞缪尔·普雷斯顿对1950年至1970年世界绝大多数国家（不包括中国）工业化与城市化关系的考察，在收集了大量数据的基础上发现，其比例关系大约是1比2的关系。即工业劳动力占全体劳动力的比例每增长1%，城市人口占总人口的比例会增长2%。
以此为参照，我们看看中国改革以来的情况，就会发现城市化发展严重滞后的问题，比国际一般规律测算的城市发展速度低了两倍。在形势的逼迫下，近一段时间，我国许多城市开始推进户籍制度改革，放宽农村人口流入城市的限制。所以，可以预见，今后几十年里，农村人口向城市的移动会有更大的增长，而城市里能够接纳这些劳动力的只能是非正规就业领域。
2.农民工的非正规就业是“岗位成本”最为节省的城市就业。在任何国家，增加就业都是需要有一定投入的。我们可以称之为“就业成本”或“岗位成本”。一般说来，城市居民所就业的正规部门和正规就业的成本是比较高的。该成本大致上包括，对于城市劳动力的培训（对于城市各级学校的投资、建设），城市基础设施的建设、对于创造新的就业岗位的单位（企业单位、事业单位）的投资，正规就业者所享受的社会福利保障体系，如住房、医疗、养老等体系的建设费用，以及在职业介绍机构、职业信息网络、劳动就业部门、失业保险等各种职业服务体系建设方面的投资。因此，正规就业的岗位成本是相当高的。相反，非正规就业的岗位成本则要低得多。上述的诸多投入，基本上与非正规就业者没有关系。与正规就业比较，一目了然地就可以发现，非正规就业的就业成本非常低。下面试比较一下城市农民工与城市中其他群体“就业成本”的差异。此外，农民工的培训，基本上也是靠农民工在就业岗位上边干边取得的，而没有像下岗职工那样，得到了专门的转岗培训。所以，在目前资金有限的情况下，推进非正规就业，经济效益和社会效益都是非常高的。“非正规部门和非正规就业的迅速崛起是在政府投入极其有限的情况下实现的。发展的成就充分证明了那些动用了国家大量资源的大项目、大工程所创造的经济效益和社会效益远远及不上投入有限、看似分散弱小的非正规部门。”
以较低的平均岗位成本的投入创造更多的就业岗位，该政策可以为社会边缘群体提供更多的就业机会，这样，就可以在一定程度上转移支付，所以，它也是缩小贫富差距、实现社会公平的很好对策。
3.非正规就业的劳动效率。非正规就业和非正规部门曾被一些人视为低效率的，以为它仅由弱势群体构成的、仅仅是具有缓解贫困功能的就业。然而，中国以至一些发展中国家的非正规就业并非如此。中国城市农民工的非正规就业是高效率的、它是由具有强大经济活力的精英群体构成的。中国城市的基础设施建设，繁重的体力劳动主要靠他们完成的。
国际上的一些研究证明：“尽管非正规部门的某些部分从实质上必然由边缘化活动构成，但必须认识到该部门具有尚未开发的巨大生产和就业潜力。对非正规部门的这种潜力认识不足，再加上在发展规划中偏重现代化部门的做法，好像限制了非正规部门在国家发展中的参与机会。”
四、劳动力市场分割引致的农民工的就业歧视
（一）就业机会歧视
90年代初规模巨大的农民流动就业导致了“民工潮”的兴起，为缓减当时的交通压力，化解农民工盲目外出带来的一系列问题，实现有序化流动，政府制定了关于农民工流动就业的一些管理办法。到了19%年代中后期，随着大城市就业形式日趋严峻，社会舆论（准确地说是城市舆论）倾向于将就业压力的增加归因于外来务工人员的到来，由此形成强大的、不利于外来务工人员的社会压力，对外来务工人员的排斥现象日益加剧。各城市陆续出台了一系列针对外来务工人员（主要是农民工）的限制性政策，包括要求外出就业的农民工办理多种“证卡”，对雇用农民工的企业实行用工审批制度，限定时间招工和征收城市增容费，规定限制农民工进入的行业和工种，以及对农民工进行时紧时松的清退等。这些对农民工流动就业的管理措施，在当时的历史条件下有不得已而为之的成分，也发挥了一定的积极作用，但成为了农民工进城就业的障碍。
近年来，中央政府制定了一系列旨在维护农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，包括取消限制农民工流动就业的政策和“证卡”制度；取消限制企业雇用农民工的行政审批制度；取消针对农民工的所有不合理收费等等，对改善农民工的就业环境开始初见成效。但由于历史问题的积累和深层次的体制原因，农民工进城就业环境依然不尽宽松，表现为：法律法规和政策文件已经取消的对农民工就业的政策性障碍，在实际执行中尚未落实，在农民工就业准入上，仍存在职业工种限制、总量限制、季节限制、性别限制、比例限制等；一些地方存在对农民工的不平等对待，轻视、漠视农民工利益的现象仍比较严重。据有关省、市反映，个别地方外来人员居住集中的街道、乡镇，还存在对外来人员乱收费的情况，如超标准向外来人员收取卫生清扫保洁费，甚至擅自向外来人员收取综合管理费、宣传管理手册工本费等。
户籍制度、与户籍相关的政策壁垒以及农民自身素质的限制，使得农民工很难进入城市的正规劳动力市场。双重劳动力市场在许多国家都存在，尤其在发展中国家表现更为明显，但双重劳动力市场在不同国家其表现形式各异，形成的原因也不同（如宗教、种族、性别等原因）。在我国，双重劳动力市场最主要的表现形式就是城市劳动力市场被分割为两部分：一部分是属于城市居民的收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的正规劳动力市场：另一部分是收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的非正规劳动力市场。这样的分割使进城农民工因为没有城市户口，往往不容易进入正规就业领域，而只能从事那些脏、累、苦、险的工作。即使进入正规部门工作，由于劳动关系管理不规范，农民工仍不属于正规就业，只能作为，只能作为“临时工”或者“合同工”，构成了城市中庞大的非正规就业大军。同时农民工所在的劳动力市场由于劳动力的大量过剩而经常供大于求，随时面临被解雇的命运，就业状况极不稳定。
从深层次分析，我国二元经济结构产生的城乡分割和地区分治制度是导致农民工就业环境差的根本性原因。农村劳动力流动就业冲击了传统的以固定就业为特征的城市就业管理制度，也冲击了以“块块”即地区分割为特征的经济和社会管理体制（包括财政、教育、就业、保障等方面的制度）。现行的经济社会管理体制是财政“分灶吃饭”，城市政府只对当地的居民负责，不对包括农民工在内的外来人口负责。政府政绩考核也是以本地工作为主，就业状况的好坏和失业率的高低，老百姓的生活状况如人均收入和支出的多少，贫困人口的救助，义务教育的普及程度等，这些都只考虑本地市民，而与外来人口无关。在这种制度环境下，再加上一些地方政府受到招商引资、发展当地经济的利益驱动，就会产生漠视甚至损害外来人口利益的行政行为和决策结果。过去对农民工的管理建立在为本地人谋利的基础上，实行“收费管理”、“收费服务”，而在各种收费被取消后，把农民工当成本地市民给予服务的机制又没有形成，导致了管理上的真空。另一方面，农民工也没有主动接受政府管理的动力。本地市民会主动接受就业和失业登记、签订劳动合同等这些就业的基础性管理，因为这些管理是他们获得就业援助、失业救济以及社会保障权益、享受社会保险的依据。而对农民工来说，由于他们是外来人口，没有上述权益，因而也就失去了接受管理的动力。此外，对一些不规范的企业来说，在雇员没有通过组织的力量对其形成压力，政府难以进行干预的情况下，逃避政府的监管也符合其利益，企业逃避为农民工缴纳社会保险、拖欠工资、让农民工超时加班的现象较为普遍，且屡禁不止。这是目前农民工群体在城市劳动力市场上就业难、就业环境差等问题产生的深层次制度原因。
（二）就业信息获取和职业培训歧视
经过20多年的发展，我国的公共就业服务体系和职业培训体系初步形成。目前，城市的市、区、街道、社区四级就业服务网络已经比较完善，而乡镇的就业服务工作却还十分薄弱，对本地农村劳动力资源情况和外出就业情况缺乏上下衔接的信息渠道，不能为农民外出就业提供准确的信息。职业培训资源也多集中在城市，毕业生最受企业欢迎的技工学校在县一级的数量很少，县乡其他培训机构大都设施简陋，实训设备缺乏，难以进行有助于农民工外出就业的较高质量的培训。在劳务输出服务方面，农村劳务输出的组织管理在一些地区也未明确牵头部门，造成各部门都抓输出，而农民工权益保障却无人真正承担责任。
