义和团运动后，清政府为了挽救其垂危统治，缓和阶级矛盾，曾推行“变法新政”，然而却事与愿违，其结果是在旧矛盾进一步激化的基础上又产生了一系列新的矛盾，资产阶级民主革命运动也日益高涨起来。恰在此时，日、俄为争夺我国东北和朝鲜而爆发了战争，最后竟然是蕞尔小国日本打败了庞大的俄国；且日俄战争还引发出了俄国的资产阶级民主革命。改良派由此得出结论，认为日所以胜，俄所以负，是因为日本经过明治维新，实行了君主立宪制，而俄国仍然是封建君主专制，日胜俄败，反映了立宪与专制的胜负。于是，原已发出的变君主专制政体为君主立宪政体的呼声更加高涨，在民族资产阶级上层及其代表人物的奔走鼓动下，逐渐变成了一场全国性的立宪运动。光绪三十年（1904）以后，他们一方面广为宣传改革政体的必要性，特别强调指出日俄之战实为“立宪专制二政体之战”，“故以今日而言外交，言内治，唯立宪二字，强于百万之师”。另一方面他们又多方结纳当朝权贵和封疆大吏，力图依靠这些实权派人物实现真正的君主立宪制度。受立宪派影响和日俄战争的刺激，考虑到本身的利益，一部分官僚也打出了“立宪”的旗号。三十年和三十一年（1904、1905），驻法公使孙宝琦、两江总督周馥、湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、直隶总督袁世凯，相继奏请清廷“变更政体，实行立宪”，并敦请派亲信有声望之大臣游历各国，考察宪法。
清政府迫于形势和压力，于三十一年六月（1905年7月）初即召集枢府大员连日会议，讨论立宪和派员出洋考察政治问题。六月十四日（7月、16日），清廷发布上谕，简派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方四大臣随带人员，分赴东西各国考求一切政治，以期择善而从。二十五日（27日），又加派商部右丞绍英随同前往，组成五大臣出洋考察。八月二十七日（9月25日），五大臣出发时，在北京正阳门车站遭革命党人吴樾阻击。五大臣中绍英、载泽受轻伤，出国考察只好暂缓启程，后清廷改派山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎代替徐世昌（已授巡警部尚书）、绍英（因遇炸受伤未愈），和原已定载泽等三人仍为五人前往。十月二十二日（11月18日），清廷命政务处大臣筹定立宪大纲，设立“考察宪政馆”。五大臣按原方案分两路：一路是载泽、尚其亨、李盛铎，主要访问日本、英国、比利时、法国，于十一月五日（12月1日）从北京出发；一路是戴鸿慈、端方，主要访问美国、德国、俄国、意大利、奥国，于十一月十五日（12月11日）从北京出发。在分别访问过程中，他们广泛接触各国政府官员，悉心听取了对方介绍的“立宪要政”，专门同被访问国的专家“探讨立宪原理”，并对各国的政治、经济、军事、教育、市政建设作了较为详细的调查。经过半年多的实地了解，并由杨度、梁启超等代笔拟定考察报告，光绪三十二年（1906）夏，除李盛铎因任驻比利时公使未回外，其他四大臣先后归国。接着他们便奏请朝廷“改行立宪政体”。他们指出：中国“言外交，则民气不可为后援；言内政，则官常不足治理；言练兵，则少敌忾同仇之志；言理财，则有剜肉补疮之虞”①，而要摆脱这一困境，惟一的出路就是立宪。载泽更在密折中针对反对派的意见明确提出了立宪对清政府的三大利益：“一曰皇位永固；一曰外患渐轻；一曰内乱可弭”，“至于实行之期，原可宽立年限”②。
西太后非常赏识载泽的建议，七次召见出洋大臣，并开御前会议，予以讨论。经过反复筹商，西太后终于下定决心，于光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日）颁布上谕，宣布“预备仿行宪政”。谕旨宣布立宪的原则是：“大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”“目前规制未备，民智未开”，不能立即实行宪政，故需“预备”。预备期间的任务是改革官制、厘定法律、广兴教育、清理财政、整顿武备、普设巡警。“俟数年后，规模初具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近”③。
七月十四日（9月2日），清廷按“廓清积弊，明定责成，必从官制人手”④的预定计划，下诏进行官制改革，著派镇国公载泽、大学士世续、学部尚书荣庆、户部尚书铁良、戴鸿慈、直隶总督袁世凯等共同编纂官制改革方案，同时令各总督派员至京随同参议协助，而由庆亲王奕勖、军机大臣瞿鸿机、孙家鼐总司核定。十八日（6日），在朗润园设立了新官制编制馆。于是围绕官制改革，内外亲贵权臣间展开了激烈的争夺。九月二十日（11月6日），清廷公布了中央新官制上谕：“内阁、军机处一切规制，著照旧行”。中央共设十一个部，其中外务部、吏部、学部照旧；将巡警部改为民政部，刑部改为法部；理藩院改为理藩部，大理寺改为大理院，工、商二部合并改为农工商部；户部改为度支部，以财政处并人；兵部改为陆军部，以练兵处、太仆寺并人，海军部及军咨府未设立前，事归陆军部代理；礼部以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并人；设邮传部专司轮船、铁路、电线、邮政。次日清廷重新任命了各部院大臣。按清朝旧例，中央各部均设满、汉尚书各一人，以示名义上的对等，而这次京官改革在“择贤简用，不分满汉”的幌子下，反而进一步扩大了满洲权贵的势力。除军机处仍控制在皇族手中外，中央十一个部的尚书，汉宫五人（外务、吏、法、民政、邮信），满官五人（度支、礼、陆军、农工商、理藩），蒙古一人（学部），如加上外务部的管部大臣及会办大臣满族官员二人计，则十三名大臣中满族亲贵占七名，汉族五名，蒙族一名；而满族亲贵又完全控制了陆军、度支、外务3个最重要的部，度支、陆军两部的尚书、侍郎则由清一色的满人把持（初仅汉宫陈雨苍任度支部右侍郎，但不久亦由满人宝熙代理）；且将袁世凯掌握的北洋六镇中的四镇军队改为陆军部直接统辖。
对地方官制的改革，新官制编制馆曾定有两套方案：第一种方案是设立以督抚为首长的行省衙门，实行省级各大吏同署办公，另设专司审理案件的高等审判厅。此方案有削减督抚权限之意。第二种方案基本沿袭旧制，重在明定权限，以专责成。这两种方案电达各省后，督抚们相继复电表态。“大抵主第二层办法者，多于第一层；主第二层办法而请缓行者，多于速行，以编制局两层办法为是，而以财力不足，程度未及为言者，尤居多数”⑤。因此地方官制改革迟迟无法进行，直到光绪三十三年六月（1907年7月），清廷才正式发出上谕，只规定：改各省按察使为提法使，增设巡警、劝业两道，裁撤分守分巡各道，酌留兵备道，分设审判厅，增易佐治员等。但就这样一个改易官衙名目的改革，也遭遇层层阻力，以至规定这个方案要由东三省先行开办，直隶、江苏两省试行，其他各省则限十五年办齐。但是为了加强中央权力，清政府又特规定：陆军部直接委派督练公所军事参议官，以收回各省督抚的军权，度支部派清理财政监督官一，以收回各省督抚的财权。且把当时权势最大的汉族官僚直隶总督兼北洋大臣袁世凯和湖广总督张之洞调为军机大臣，以明升暗降的办法削其实权。这样满汉地主官僚的关系更加紧张了。
为了应付部分督抚和立宪派的请求，清廷改考察政治馆为宪政编查馆；再派达寿赴日、汪大燮赴英、于式枚赴德，考察宪政；宣布在中央筹设资政院，以立议会基础，命溥伦、孙家鼐为资政院总裁；要求编译东西洋各国宪法，以为借鉴；又命各省筹设谘议局，预备设立各府县议事会。三十四年（1908）。颁行《各省谘议局章程》、《谘议局议员选举章程》，次年又颁布《资政院院章》。三十四年七月（8丹），奕勖奏呈宪法大纲，议院选举各法以及逐年筹备事项；八月初一（8月27日），清廷正式颁布《钦定宪法大纲》，宣布自本年起，以九年为期，将预备各事一律办齐，正式召开国会。《钦定宪法大纲》共二十三条，其中关于“君上大权”的有十四条，规定皇帝有颁行法律、黜陟百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅陆海军、总揽司法权等至高无上的权力；关于人民义务的有九条，除了纳税，当兵等项义务外，还规定了一些在封建专制法律许可范围内的盲论、出版、集会、结社等项权利和自由。这个宪法大纲抄自日本宪法，而关于君主大权的规定又超过了日本天皇，实际把皇帝至高无上的权力用宪法的形式固定下来。
光绪三十四年十月（1908年11月），光绪帝和西太后相继死去，三岁的溥仪继承帝位，改元宣统（1909～1911），其父载津（1883～1952）以摄政王监国。载沣一上台即下诏重申“预备立宪”的决心，可同时又以袁世凯“现患足疾，步履维艰”为由，将其逐出政府，赶回河南老家“养疴”，然后宣布自任代理大元帅，命其弟载洵为海军大臣、载涛为军咨大臣，兄弟三人总揽军政大权。为掩饰皇族集权的真面目，宣统元年九月初一（1909年10月14日），全国二十一省除新疆暂缓外，同时召开谘议局第一届常会。按规定各省谘议局以“采取舆论”，“俾其指陈通省利弊，筹计地方治安”，“为资政院储才”为宗旨：设议长一人，副议长二人；以议员定额十分之二为常驻议员，均由议员中互选产生；议员用复选举法选出，任期三年；每年九月起开常年会一次，会期四十天，临时会期二十天。但各省谘议局只是各该省督抚控制下的谘询机关，而非真正的民意机关。清廷规定“各省督抚有监督谘议局选举及会议之权”：如谘议局“议事有逾越权限不受监督劝告者”，“督抚得令其停会”；若谘议局“所决事件有轻蔑朝廷情形者”，“督抚得奏请解散”。而谘议局只有议决本省兴革事件、预算、决算、税法、公债、单行章程规则之增删修改、权利之存废等事件之权；而且议定后仍须要“呈请督抚批准”，才能执行。然而事与愿违，本年常会开始后，各地选出正副议长六十三人，不少立宪派的骨干取得了议长、副议长、常驻议员等要职，如江苏的张謇、奉天（沈阳）的吴景濂、四川的蒲殿俊、山西的梁善济、湖南的谭延闽等均当选为议长；湖北的汤化龙、福建的刘崇枯、四川的罗纶等当选为副议长。这样，谘议局就成了立宪派推进立宪运动的重要阵地；武昌起义后不少省份的谘议局又成了策动各该省督抚反正、宣布独立的重要机构。
宣统二年九月初一（1910年10月3日），资政院正式开会。按规定资政院以钦遵谕旨，取决公论，预立上下议院基础为宗旨：设总裁二人，以王公大臣“著有勋劳通达治本者”特旨简充；副总裁二人或四人，以三品以上大员“著有才望学识者”特旨简充；议员分为“钦选”和“互选”（即“民选”）两种，各一百名，凡宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵、宗室觉罗、各部院衙门官、硕学通儒以及纳税多额者为钦选议员，各省谘议局议员互选后经督抚复核咨送者，为互选议员，均任期三年，每年一次常年会，会期三个月，临时会期一个月。资政院有议决国家预算、决算、税法、公债、制定或修订法典及议定奉特旨交议事件等权。但它议决的事项须“具奏请旨裁夺”方可生效，实际仍是清政府的御用工具。如本次常年会，开议三个月，除一些兴学、垦荒之类的议案得到清廷同意外，凡触及清统治利益的问题都是徒费唇舌。但立宪派却利用资政院开院的机会，把原定要发动的第三次国会请愿提前举行，迭向资政院和载津上书，请求速开国会。九月二十日（10月22日），资政院一致议决将请愿书转奏上去，并通过了一个奏请朝廷允准国会请愿代表要求的专折。二十三日（25日），十七省督抚将军联衔人奏，要求“立即组织内阁”，“定期明年开设国会”。在内外压力下，清廷于十月三日（11月4日）发出谕旨，宣布将预备立宪期限由九年缩短为五年，定宣统五年（1913）开设议院，在国会召开前两年成立责任内阁。
宣统三年四月十日（1911年5月8日），清廷发布内阁官制和任命总理、协理大臣以及各部大臣的上谕：总理大臣为庆亲王奕勖（宗室），协理大臣为大学士那桐（满）和徐世昌（汉），外务大臣梁敦彦（汉），民政大臣肃亲王善耆（宗室），度支大臣加贝勒衔镇国公载泽（宗室），学务大臣唐景崇（汉），陆军大臣荫昌（满），海军大臣加郡王衔贝勒载洵（宗室），司法大臣诏昌（觉罗），农工商大臣加贝勒衔贝子溥伦（宗室），邮传大臣盛宣怀（汉），理藩大臣寿耆（宗室）。内阁十三个大臣中，满族九人，而其中皇族又占七人。在当时它就被人们称为“皇族内阁”。“皇族内阁”的成立，使原来对清廷预备立宪寄予很大希望的立宪派大为失望，立宪骗局宣告彻底破产。
与清廷的愿望相反，“预备立宪”的结果，不仅未缓和任何矛盾，反而使满汉官僚之间的矛盾、立宪派与清王朝的矛盾极度尖锐化了；“皇位”不仅未能“永固”，相反地却陷入了众叛亲离、四面楚歌的窘境。立宪派人士纷纷到革命派方面寻找出路。清王朝彻底孤立了。
注释
①②《辛女革命》第4册，第25、28～29页。
③④《清德宗实录》第8册。第518～519页。
⑤《辛亥革命》第4册。第21～22页。
