江淮一带的佛教历来十分兴盛，但与化教各宗相比，律宗却流行不畅。为改变这一局面，先有道岸律师大弘律法，鉴真早年即奉其为师。后来又有义威在这里弘传律学。鉴真继承两位先贤遗风，在道岸、义威二人之后在江淮一带大弘律学，对江淮佛教的发展变化起了极大的作用。史载“后归淮南，教授戒律，江淮之间，独为化主”。“淮南江左净持戒律者，唯大和上独秀无伦，道俗归心，仰为授戒大师”和“一方宗首”，“前后度人、受戒，略计过四万有余”。可见，他是把讲律与传戒结合在一起的，即不但在理论上弘扬律学，而且在实践上推行律学，设坛授戒，律风大振，被天下五百余州奉为授戒大师。
几年后，鉴真又由龙兴寺搬进大明寺居住。大明寺位于扬州城西北约两公里的蜀岗上。初建于南朝宋大明(457-464)年间，故名大明寺。隋仁寿元年(601)，下诏在全国建塔三十个，以供养佛骨。该寺人选建塔之列，从而建起一座九层“栖灵塔”。由此，该寺名声大振，成为扬州第一名刹。前来拜谒者不绝于途。这里殿堂庄严雄伟，佛塔挺拔云霄。李白《登扬州栖灵寺塔》诗云：“宝塔凌苍苍，登攀览四荒。”刘禹锡亦有诗云：“步步相携不觉难，九层云外倚阑干。忽闻笑语半天上，无限游人举眼看。”
大明寺自鉴真到来之后，一举成为江淮地区的佛法中心。鉴真在这里继续弘律布戒。传法授徒。除了传律授戒之外，他还主持建造寺塔八十余座，造佛像菩萨像无数，缝制袈裟三千领，抄写佛藏《一切经》三部各一万一千卷。这些佛教活动与讲经说法活动交相辉映，使江淮佛教盛极一时。
作为一名佛教高僧，鉴真不但将智慧的法音广布于佛门净信之士，还把慈悲的甘露遍洒于大千世界的芸芸众生。在扬州期间，鉴真广泛从事救济贫困的工作。如设立无遮大会、开辟悲田、施药疗疾等等。无遮大会是供养一切沙门和贫苦人民、孤独老人、乞丐等的布施大会，会期达七天以上，也就是大施会。悲田是供救济苦难贫穷者的田产。可见，鉴真是把救济孤贫作为一件长期的工作。由于鉴真对医学有很深造诣，所以，他在为民疗疾方面作了大量的事情，甚至经常亲自煎调药物，体现了佛门高僧的一片慈心悲意。
四应请东渡初遭挫折
天宝元年(742)十月十五，扬州大明寺在初冬的晨风中迎来了新的一天。
鉴真率领众僧作完早课，刚准备回僧房休息，忽然从山门那边匆匆走进五六个人来。思托和明债此刻正走在鉴真的左右两旁。看见一群人走来，大家不约而同地停下了脚步。大家感到诧异，思托则要上前询问，却听明债突然喊了一声：“道航！”
“道航？”这名字多熟悉啊，鉴真迟疑了一下。这时，只见一个僧人快步走上前来，跪拜在鉴真脚下：“弟子道航拜见师父！”
一看鉴真还在迟疑，站在一旁的明债急忙对鉴真说“师父，他就是长安安国寺的道航啊！和弟子一同在长安拜您为师的，您难道忘记了？”
“长安安国寺，对！对！我在那里住过，是有个道航，对！他就是道航！”鉴真终于记起来了，他扶起道航，深情地说：“为师离开长安已二十多年了，你那时还是一个不足二十岁的小和尚呢。”
“师父，这次与弟子同来的还有两位日本僧人，他们对您可是崇拜已久啊！”道航站起身来，对鉴真说。
“啊？日本僧人？他们来这里是……”鉴真感到意外。
“还是让弟子先介绍一下吧，这位是日僧普照，这位是日僧荣睿。”道航指着普照和荣睿。向鉴真作了介绍。普照和荣睿立即俯身而拜。接着，道航又把一同来的几位中国僧人向鉴真作了介绍，他们是长安安国寺的澄观、洛阳德清和正在长安求学的高丽国僧人如海。
鉴真立即吩咐打扫客堂，邀一行人到堂内坐下。道航来不及品尝扬州的名茶，便将日僧此行的目的及前后经过等情况作了详细的说明。原来，这次来扬州的日本僧共有四人，除普照、荣睿外还有玄朗和玄法，他们都是日本国第九次遣唐使的成员，是作为留学僧前来中国求法的。
隋唐时期，中日两国人民的友好往来和文化交流出现了一个波澜壮阔的高潮。日本一次又一次地派遣使者和留学生、学问僧来中国学习。隋王朝(589-618)的三十年间，日本先后派出三次遣隋使。唐代从603年到894年的二百年中，日本又先后派出十九次遣唐使。使团少则一二百人，多则五六百人。在这些使团中，前来学习佛教的留学僧占了相当大的比例，所以佛教成了当时两国文化交流的桥梁。
佛教自公元前后传人中国，经几百年的发展，到唐时达到高度发达的阶段。那时，日本实行“大化革新”，建立了封建的中央集权制，积极推行中国的社会制度与文化思想，所以日本的佛教正处于一个重要的发展时期。统治阶级对由朝鲜和中国传人的这种新兴宗教采取扶持的政策，促进了佛教在日本的广泛传播。持统天皇(687-696年在位)年间，日本各地寺庙多达五百四十五座。虽然佛教自传人日本后已成了适应日本统治阶级的国家宗教，但和封建制度还不完备一样，佛教的僧伽制度在日本也很不完备。当时，农民为了免除课役，逃亡出家的很多，政策一再下令禁止，也没有收到效果。同时，由于师资不足，无法举行正规的授戒仪式，所以，当时日本人出家一般是通过私度、自度的方式进行的，即一个人只须在佛前自誓受戒，就算取得了正式比丘、比丘尼的资格。这样便产生了放任自流、僧徒冒滥的现象。国家虽然颁布了二十七条僧尼令，但情况并没有多大改变。要解决这个问题，就必须整顿僧伽组织，确立戒律的传授和奉持制度。而要做到这一点，首先必须有一位律学精深、德高望重的大师来主持其事，而当时的日本却缺乏这样的大师。
圣武天皇天平四年(732)，日本政府决定派出以多治比广成为大使、中臣名代为副使的第九次遣唐使团。这次出使和以往一样。最重要的是派遣留学生和留学僧到中国学习。这时，日本元兴寺有一位名叫隆尊的和尚向政府献策，请求派专人去中国学习律法，礼请高僧。隆尊是当时一位有名的律师，他的建议得到朝廷的批准。于是他挑选了两位僧人来完成这个任务，他们便是大安寺的普照和兴福寺的荣睿。隆尊对他们说明了请一位律学高僧来日本传授戒律的重大意义，并嘱咐他们说，请大唐高僧来日传法不是一件容易的事情，希望他们竭尽全力，完成这个任务。普照和荣睿心领神会，也暗暗下了决心。
于是，普照和荣睿以及同行的玄朗、玄法两位僧人随着日本国第九次遣唐使团一起，于公元733年四月，分乘四条大船，从难波律(今日本大阪)出发渡海来到中国。八月到达苏州。唐朝廷派通事舍人韦景先为接待使，到苏州向日本使团表示慰问。次年四月进入东京洛阳，受到唐玄宗的接见。
此后，普照、荣睿被安置在洛阳大福先寺，跟随定宾律师修习佛法，普照还从定宾律师处受具足戒，获得了正式僧徒的资格。在大福先寺，他们物色到一位名叫道睿的中国僧人，此人是福先寺增算和尚的弟子，深明律法，慨然接受邀请，与在华印度僧人菩提一起，于日本天平八年(736)五月，随日本使团的副使中臣名代等人去往日本，住大安寺弘法。但由于道睿在学问和资历方面还不够理想，加上僧员不足，仍不能完成正规的授戒仪式，因此，荣睿、普照认为自己尚未完成来唐的使命。
开元二十五年(737)十月，唐玄宗由洛阳返回长安。荣睿、普照和玄朗在留学生阿倍仲麻吕的帮助下，来到长安。按照自愿，他们被分别安置在安国寺、崇福寺、荷恩寺继续学习。长安是高僧云集之地，也是佛教文化的中心，他们在这里除了研习律学外，兼习佛教的其它学说及佛教艺术与佛教文学。
荣睿在安国寺学习时结识了道航，而道航与鉴真又有师徒关系。荣睿、普照从道航那里知道鉴真是一位德高望重的高僧，并了解到鉴真有度人、授戒数万人的丰富经验，所以，他们认为鉴真是赴日本传授戒律最理想的人选。在此期间，他们在长安、洛阳一带云游求法，广泛接触中国僧人，寻找愿意东渡日本的朋友。除了道航之外，长安僧人澄观、洛阳僧人德清，高丽僧人如海等人均表示愿意赴日弘法。
天宝元年(742)，荣睿、普照在中国已生活了十个年头。他们与同行的道航等人商量妥当，准备南下扬州，共邀鉴真，东渡日本。当然。他们对能否请动鉴真还没有多大把握，但他们认为至少可以征求大师的指点，也可以让大师推荐其手下弟子一同前往。于是，当年深秋，他们由陆路到汴州(开封)，从汴州乘船沿大运河南下，十月中旬抵达扬州，投宿既济寺。他们刚卸下行装，便来到大明寺拜见鉴真大师。
听了道航的介绍，鉴真对日僧费尽周折赴唐求法的精神大为感动，他立即将手下弟子们召集到一起。
这时，日僧荣睿开口说道：“佛法传入日本一百八十多年了，但因没有传戒师至今还不能正规地授戒，所以，日本虽有佛法却无传法之人，这实在是一个天大的遗憾。如今，日本佛法大兴，举国上下热切希求传戒高师，特请大和尚推荐律师渡日弘法，整顿戒律，光大圣教。”
法堂内外已拥了许多僧人，人们听日僧的讲话，表情顿时严肃起来。在他们看来，日本是大海深处的一个十分遥远的国家，与中华神州相比，那里是一个尚未开化的蛮夷小国。
众人鸦雀无声。鉴真的情绪倒比往常高涨了许多。他接过日僧的话题说道：“你们不远万里，漂洋过海，来中土巡礼请法，愿力宏大，精诚可嘉。老衲听到这样一个传说，说是从前的天台宗二祖南岳慧思禅师圆寂以后，托生在日本，做了王子，就是当年你们国家的圣德太子。他做了太子之后大兴佛法，济度众生。我还听说日本有位长屋王子很崇信佛法，曾作了一千件袈裟送给中国的僧众，还在袈裟上绣了四句诗：‘山川异域，风月同天，寄诸佛子，共结来缘。’由此看来，日本是个与佛法有缘的国家。”
日僧普照、荣睿连忙合十称谢道：“大师所言，对小僧激励不小。只是眼下日本尚缺传法僧才，致使正律不畅，正戒难行，如此下去，日本国与佛之缘终将难保啊！”
鉴真微微点头，沉思片刻后对在坐弟子们说：“日本急需传戒布律之人，你们哪位愿去担负此任？”
客堂内一片沉寂。众弟子面面相觑，没有一人表态。
日僧荣睿、普照一看无人表示愿去日本传戒，既着急，又懊丧，一时竟不知说什么好。
又过了一会儿，鉴真环视了一下诸位弟子，轻轻叹了一口气。紧坐在鉴真对面的祥彦终于耐不住了，他吞吞吐吐地开口说：“弟子听说日本是一个非常遥远的国家，到那里去要渡过浩淼的沧海，一百人中难得有一人过得去的。常言道，人身难得，中国难生，何况我们进修未备，道果未成，所以……”
日僧荣睿、普照想对大家解释，可觉语塞难言。是啊，中土与日本远隔茫茫沧海，风涛浪险，吉凶难测，当年他们来唐时竟在海上漂泊了四个多月，总算没有葬身鱼腹。
这时，鉴真以坚定的口吻说道：“为了传授佛法，怎能顾惜自己的身命，你们都不愿去，那我就去吧！”
荣睿、普照不敢奢望请鉴真大师东渡日本，所以，当鉴真说出此话后，他们竟不知是真是假，茫然无措地望着鉴真大师发愣。而座下弟子们这时心里却非常明白，大师一向是心有所思，口有所言；口有所言，身必有行。
大家经师父这么一说，心里都十分惭愧。祥彦首先开口说：“如果师父要去，那我也跟您一块去。”紧接着，道兴、道航、神崇、忍灵、曜祭、明烈、道默、道因、法藏、法载、昙静、道巽、幽岩、如海、澄观、德清、思托等二十一人均纷纷表示愿同鉴真大师一起东渡日本。
日僧荣睿、普照这才相信了眼前的事实。二人大喜过望，连忙拜倒在鉴真脚下，不住地表示感谢，接着又向众人合十致礼，那种恭敬与激动，真是无以言表。
当下，鉴真便正式宣布了渡日的决定，然后大家分头准备。
那时，唐朝法律规定，未经政府批准，私人是不能出国的，因此唐僧渡日将被视为违犯国法的行为。为此，鉴真多日愁眉不展。幸好，日僧南下扬州前已在京城长安作了些工作。
原来，道航曾是宰相李林甫的哥哥李林宗的家僧，荣睿、普照经道航介绍，拜见了李林宗，向其申述自己的打算，并请求李林宗予以帮助。李林宗是位虔诚的佛教徒，当然不会反对唐僧赴日传法。可是要办理正式证件也不是一件容易的事情。经过再三考虑，他们商定了一个办法，即办一张从扬州出发经海路到浙江天台山国清寺朝圣的证件，出海后若遇顺风，马上直航日本，若风向不顺，则前往天台山再作计议。关于航海的船只问题，李林宗答应捎信给在扬州担任“仓曹”官职的侄儿李凑，让他帮助办理。
鉴真对荣睿、道航等人的方案表示同意。几位日本僧人为了遮掩官厅的耳目，便分散投宿于郊外各寺。普照和玄法搬到大明寺，玄朗搬到开元寺，荣睿仍留在既济寺，不久鉴真也搬到既济寺。这样，他们便把既济寺作为联络中心，一切事情都在暗地里进行。
首先，他们设法从各地弄来了许多粮食，因为东渡日本并非十天半月之事，没有大量的粮食是不可能的。他们把粮食储藏在既济寺中，对外怕引起他人怀疑，便声称是运往天台山国清寺给和尚们吃的。其次，他们又把渡海的船只也落到了实处，这多亏了李林宗的那封信。扬州仓曹李凑同意在扬子江东河口打造船只。
天宝二年(743)春，正当一切准备就绪的时候，浙东一带发生海盗骚扰事件，公私航行因此全部断绝。鉴真召集大家商议，但到底什么时候启航，一时还拿不定主意。
开船的日子还没有确定下来，谁知在僧人内部却发生了一件意外的事情，当时，从长安来的道航认为这次东渡日本主要是为传授戒法，但也得把中国成熟的文明介绍到日本去，而人员又不能过多，这就需要选择学识较多及德高望重的人组成精悍的队伍。道航认为像如海这样的人，学识尚且不足，戒法也不精通，最好还是不带去为好，谁知这个意见尚未得到鉴真的认可，却让如海给知道了。如海自认为受到侮辱和排挤，一气之下便向淮南采访使(中央派驻各道的监察官员)控告，诬称从长安安国寺来的僧人道航在东河口造船准备人海，与海盗勾结。还说道航等人在几个寺院里屯集了大批粮食，不久还要引五百多个海盗到城里来抢劫。
淮南采访使班景倩一听，大吃一惊。他立即下令将如海关到狱中进行审问，同时又派捕役到几个寺院里捉拿诸僧。
荣睿等人潜居各寺，自以为外人不知，所以未加特别防备。官厅突然搜捕，使他们躲藏不及。于是日僧普照在大明寺被捕。日僧玄朗、玄法在开元寺被捕。另一日僧荣睿情急之中仰卧在既济寺的水池里，可捕役发现水波晃动，还是把他从水中捉住了。道航躲到老百姓家中，可第二天也被捉走了。与此同时，官厅还在既济寺查出大批粮食，并发现了打造船只的事实。这样一来，问题就严重了。
