未来无法预见，但我们却能够构建一些有助于未来的知识，从而引导事物在众多貌似可行方案中，朝一个较满意的方向发展。
——罗伯特·考克斯
一、研究背景与问题提出
21世纪，不仅意味着新的千年，更意味着一个巨变的时代。我们生活的世界，深刻的变化时时刻刻改变着人们的生活方式和社会秩序。在此之前，世界尽管也从未停止变化，但总的来说是一种增量的、连续性的变化过程，即今天比昨天更好。然而进入21世纪，增量的、连续性的变化突然变成了不连续的、质的变化。欧元取代11国货币、虚拟网络、基因指纹……这一切看似不可思议，却正实实在在地冲击着人们的思想体系和历史中形成的各种机制。正如查尔斯·汉迪所描述的那样，世界进入了一个“非连续性变化的时代”[1]。
全球化和信息化是推动这一时代变化的两列车轮。全球化改变了人们对国家和社会的观念。原来的社会是处在国家与个人之间，而全球公民社会、超国家状态的出现使人们不得不正视，国家业已成为社会的基本单位。正如卡蓝默所言，“21世纪的重大挑战是从人类的概念发展到世界共同体的现实”。[2]这一现实将世界连成牵一发而动全局的“多米诺骨牌”，人与人之间、组织与组织之间、人类与其环境之间的相互影响和相互依赖程度空前加强，任一微小事件均可能带来“蝴蝶效应”。信息化改变了人类的生产方式，世界从工业社会迈向后工业社会。工业社会以自然资源为基础，确立了以大量生产和大量消费为基础的社会经济结构。后工业社会以网络信息为动力源，产业轴心从以自然资源为基础的产业向以知识密集型为基础的产业转换，由自然资源向网络转换、由“物品”向“人脑”转换。[3]信息化同时改变了人类的社会生活方式，实现了“坐地日行八万里，隔天遥看一千河”的梦想。新是技术手段大大提高了信息传播的广度、速度和深度。复杂性和高不确定性成为21世纪社会生活的重要特征。
全球化与信息化催生了全新的治理时代。随着治理理论的兴起，政府内外关系发生了根本性转变。政府内部不同层级和部门之间、不同政府之间，以及政府与其他主体之间的关联度和依赖性增强。在全球层面，国家由公共领域的最高原则变为全球治理中公共行动的基本单位。人们必须在一个全新的、全人类共同体的框架内，重新思考国家、社会等问题。在国家层面，治理架构起政府、市场、社会的新型关系，实现了由单中心到多中心治理的转变、由垂直治理到平行治理的转变。这种新型关系又必然要求政府组织结构与运行机制的调整，实现由条块关系到网络关系的转变、由单独行动、竞争行为到互动合作的转变。在地方层面，全球化与分权化改革的共同作用下，“地方政府正作为相对独立的权威中心被推向历史前台参与到全球化进程中，并履行相应的职责、承担相应的义务，扮演着‘准国家’的角色。”[4]地方政府与上下级政府之间、地方政府与同级政府之间、地方政府与社会之间的关系都在发生深刻变化。在政府层面，治理在纵向上改变了政府层级间的权力控制和等级节制关系，在横向上改变了部门间界限分明、职责同构的基本原则。在很多问题上，各级政府的管辖边界是相互渗透的；各级政府部门的利益与行为也是相互牵涉的。政府不再是层次分明的“夹心蛋糕”，而是部分之间相互依托、相互牵连的“木柱篱笆”[5]。总之，无论从全球、国家、地方抑或政府层面，政府的内外关系变得日益复杂，逐渐形成了不同主体、不同层级、不同部门相互交织的网络化格局。这一格局中，权威被日益分解，正式权力的影响力降低；竞争虽然会带来短期绩效，但在错综复杂的相互影响中，很可能对可持续发展带来祸患（例如，地方政府间为争夺资源和市场而进行地方保护，最终却可能导致双输的负面效应）。权威和竞争这两种资源整合与利益协调机制的效能被压缩，复杂的组织关系增加了监督和协商成本。政府需要以全新的观念，建立起新的整合资源和协调利益的机制。
治理的实质在于宏观和微观两个层次上的变革。宏观上，治理建构起政府、市场、社会的新型关系，涉及到各行为体身份意义以及他们之间经济、政治和文化活动框架的规则、规范和原则。[6]微观上，组织的治理是治理的又一重要组成部分，即“为管理治理体系而创建的物质单位”。[7]尽管治理理论要求重新审视政府的角色与职能，但政府仍然是治理时代的重要主体，对治理的实现起到至关重要的作用，只是这一时代对政府治理提出了若干新的要求。这些要求主要表现在全球化与信息化时代高度复杂与高不确定性对政府适应能力和应变能力的挑战，治理时代政府角色与内外关系的变化对其合作能力、协调能力、整合能力的要求。然而，反观现实，地方保护与部门保护、恶性竞争与重复建设、资源内耗与信息孤岛；政府与社会间缺乏信任，相互抱怨……这些现象表明，为机械、稳定环境所设计的官僚制政府模式无法适应复杂、变动和合作形势的需求。声势浩大的新公共管理运动在一定程度上缓解了这种紧张，却没能从根本上突破就政府论政府和职责同构的缺陷，必然在浪潮过后表现出公共管理碎片化、公共性缺失等弊端。新的时代，要求我们用全新的观念和思维，重新审视政府的存在样态、管理理念、治理能力及工作方式，重新思考政府未来的发展方向。
20世纪90年代后期，旨在适应变化、增进合作、促进协调的新一轮政府改革在各国悄然兴起。英美等西方国家的政府改革突出表现为联合行动的政府（Joined-up Government）、整体性治理（Holistic Governance）和网络化治理（Governing by Network）。在政府内部结构和运行机制上，一站式服务、大部门改革等措施，力图使政府部门间由各自为政走向整体运作。[8]在政府外部关系上，强调政府、市场和社会的多元合作，实现资源的最优化利用和公共服务水平的提高。新形势下，中国政府的治道观念也正发生着新的变化。在政府与社会的关系上，积极倡导“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局，通过多元合作提高社会治理的整体水平。在政府内部结构和运行机制上，大部委改革力图解决部门间职能交叉、各自为政的弊端，实现政府运行机制的协调性。就地方政府间关系而言，珠三角、长三角等经济区一体化纵深推进，上海、杭州等都市群快速发展，广佛、沈抚等同城化现象陆续出现。合作成为中国地方政府间关系的发展趋势。
面对治理时代的挑战，需要对政府的存在样态和运行方式进行全方位、一体化的思考。与程序化运作的“官僚制政府”和竞争型互动的“企业家政府”相对应，治理时代，政府更应像一个活的生物有机体，不断与内外环境保持互动和平衡。在此背景下，政府不应固守权力中心和竞争思维，而应以开放的胸怀顺应合作治理的主流趋势；不仅要关注自己机构的事务，承担规定性职责，更应与其他政府和其他主体建立密切联系；不仅要善于寻求和参与合作，更应善于在合作中扮演主导角色，凝集力量、整合优势，把政府和非政府的资源有效连接起来。
基于此，本文在系统分析时代发展和行政生态变化的基础上，以统合政府内外各种关系和行为的新思维，提出“协同型政府”的观念，并系统阐述协同型政府的涵义、特征、实现、挑战及未来。
二、研究内容与主要观点
“协同型政府”是适应治理时代需求的政府形态。界定和描述治理时代是本文首先要解决的问题。在整理大量关于时代背景和特征的文献基础上，本文着重从以下几方面阐述治理时代这一命题：其一，全球化是治理时代的宏观背景，信息化是治理时代的技术支撑，公民社会的发展是治理时代的社会基础，治理理论是治理时代的理论基础。其二，治理时代是一个全新的时代。它意味着由单中心向多中心、由矩阵式向网络式治理结构的转变；主体间由控制型向平等型，由竞争型向共有型关系的转变；由规则和竞争为主导，向以合作和集体行动为主导的公共行动机制的转变；由善政向善治的价值取向转变。其三，治理时代对政府的角色、职能和能力提出了新的问题和新的要求。政府应更多以合作者和协力者的角色参与到公共治理中，与其它主体一道共同承担治理责任。政府又必须作为多元治理主体中的特殊一员，以协调者和服务者角色为合作治理和实现善治提供良好的治理环境，起到搭建合作平台、规范合作行为、把握合作方向等元治理功能。在治理时代多元、复杂、多样和互动的环境下，政府需要不断提高其战略规划的能力、促进合作的能力、整合资源的能力，以及协调利益的能力，不断提高政府运行机制的协同性和府际关系的协调性。
在描述治理时代对政府角色、职能和能力要求的基础上，本文系统阐述了现存政府形态的弊端，并对20世纪90年代以来各国兴起的新一轮政府改革进行客观描述和评价。主要观点包括：其一，官僚制政府是最具理性精神的政府形态，但在治理时代多元、复杂、多样、互动的行政生态下，理性官僚制面临着诸多现实困境。其二，企业家政府是具有创新精神和竞争意识的政府形态，但这一政府形态并不能适应治理时代以合作为主流的公共行动机制，且由于强调私营组织的管理理念和竞争思维，容易导致公共管理和公共服务的碎片化。其三，20世纪90年代各国新一轮政府改革倡导整体性、网络化和合作治理，但这些改革由于缺乏对政府存在样态、治理理念等方面的统合性认识，易导致政府改革的盲目性。在此基础上，本文提出新形势下应以新的思维重新审视政府的存在样态与运行方式。
系统阐述协同型政府的内涵、外延及特征是本文的重要内容之一。“协同”的概念主要以物理学家哈肯的协同学和企业管理中的战略协同为理论基础，强调集体行动的自发性和自组织过程，强调主体间资源和要素良好匹配的状态，以及整体功能大于局部功能之和的效应。协同型政府主体间通过多种形式的关联和合作，最终实现协同状态和协同效应的政府。从目标—关系—行为—风格的组织分析框架出发，协同型政府表现为善治的政府、无边界的政府、“社会人”政府、使命驱动的政府、灵活应变的政府、“外向型”政府和“魅力型”政府等特征。
本文第三章继续对协同型政府的构成要素和实现机制做理论层面的探讨，并在实践层面上，以地方政府间合作为例，说明各层面的政府合作，既符合协同型政府的一般规律，又存在其自身的特点和规律性。理论层面上，政策协同与管理协同表征协同型政府的状态；资源协同和服务协同表征协同型政府的效应。从影响因素来看，协同状态和协同效应可以看做是协同意愿、协同资本和协同保障的函数。协同意愿受到利益共识和价值共识的影响；协同资本包括资源匹配和能力匹配；协同的保障通过制度约束和伦理约束实现。利益共识和价值共识是主体间相互关系的影响因素，居于各影响因素的中心；在利益共识和价值共识基础上，资源匹配和能力匹配是主体间相互作用的客观基础和必要条件；制度约束和伦理约束是在前两个维度、四个变量基础上，进一步规范主体行为，最终实现协同状态和协同效应的保障。从动态的实现机理来看，可以把协同型政府的实现看做是在利益共识和价值共识基础上，建立起主体间相互依存的关系；经过充分博弈和相互作用，达到政策协同和管理协同的状态；最终实现资源协同和服务协同的过程。整个过程是一个包含着“输入—处理—输出”、循环往复且可逆的环路。一方面，当一次循环顺利完成时，利益共识和价值共识得以深化，合作所需的资本和能力得到积累，制度和伦理规范不断完善。在面临新的机遇和挑战的情况下，会进入下一次循环，合作的范围、深度和广度得到拓展，政府内外关系的协同性，以及政府行为的回应性和灵活性进一步提高。另一方面，当这一过程的某个环节出现问题而无法继续时，会返回到上一环节，重新进行所需能量的积聚。
协同型政府的概念来源于自然科学中的协同学观点和企业管理中的战略协同理论。但现实中，协同型政府的实现过程必然面临着不同于自然科学和企业管理理论的诸多挑战。首先，社会科学的复杂性从根本上源于人类行为的复杂性，合作是人类行为中最为复杂的行为方式。如果合作一方或双方是政府，那么这种合作行为将更为复杂，因为政府面临着比私营组织更为复杂的权、责、利关系。其次，集体行动的困境在协同型政府的实现过程中同样存在。与一般组织相比，在政府与其它主体协同行动的困境更多受到体制、观念和官员政绩博弈的影响。第三，协同型政府的根本意义在于，合作比单独行动和竞争行为更有利于人类福祉的最大化，但这一理想预期并不是总能实现。受到多种复杂因素的影响，可能导致集体行动反而不如单独行动和竞争行为更好，我们称其为“协同效应的陷阱”。政府协同能力不足，以及协同效应本身的复杂性是可能产生协同效应陷阱的原因。第四，协同局面并不是万能的，它仍可能面临诸多悖论。这些悖论包括灵活性与稳定性的悖论、封闭性与开放性的悖论、安全性与风险的悖论。认识这些现实挑战的基础上，本文最后提出构建协同型政府的基本原则、保障机制、文化塑造和能力培养。这些条件对于构建协同型政府是必要的，又非短期内可以实现，本文称其为“协同型政府的未来之路”。
就本文的论域和研究视角需要说明以下几点：
首先，协同型政府的概念属于政府观念的范畴。关于政府观念的理论阐述古而有之，且始终围绕着“什么样的政府是好政府”这一核心议题。但在不同时代，人们对“好政府”的探讨所选取的视角却各有不同。
在西方，国家与政府尚未完全分开时，人们几乎在同一意义上使用国家与政府这两个概念。“必要的恶”、“超人”，抑或“中介体”的隐喻，更多是对“国家（政府）是什么”，即国家（政府）本质的关注；是不同国家、民族所把持的国家（政府）观念的论争；也是资产阶级革命的大背景下人们关于国家（政府）本质的审视，带有极强的阶级利益色彩。20世纪的大部分时期，政府观念主要围绕“政府应当是什么”和“应当做什么”的问题展开，矛盾涉及的领域已由政治权力的归属，逐渐转为经济发展，主要关注政府与市场的关系。亚当·斯密倡导政府应充当“守夜人”，对国家经济采取自由放任的政策。凯恩斯主义认为“国家（政府）能够体现人民的意志，体现全社会的利益……政府（官员）都是公道正义的‘道德人’……政府行为的目标是社会福利函数最大化。”[9]主张国家应充当公共利益的“代表者”和社会公正的“主持者”，做全面干预经济的“全能型政府”。20世纪70年代末至80年代初，制度经济学派认为政府并非无私利的公共利益的“代表者”，而是有其自身效用函数和利益追求的“代理人”，应回归“有限政府”的角色，做“管得少，管得好”的政府。20世纪后半叶，“有效政府”的议题引起人们的关注，而政府应在哪些领域内“有效”，如何做到“有效”的问题，实际探讨的是“政府应当做什么”和“政府如何做”。研究领域已由经济发展逐渐转向社会管理和公共服务。关注焦点也由权力的归属和职能的大小转向行政层面的操作问题，开始关注政府的存在样态和运行方式。奥斯本指出政府应由“划桨”转变为“掌舵”，塑造企业家精神的政府。登哈特则认为政府应“服务”而不是“掌舵”，但对政府作为“服务者”的存在样态和运行方式未做阐述。总体而言，西方政府观念的关注领域经历了由政治向经济领域、再向社会和行政领域的转变；关注问题经历了由“政府是什么”到“政府应当是什么”、由“政府做什么”到“政府如何做”的转变。
中国古代君主专制的国家可以看作是一种通过强制方式实现私人利益的机制，[10]而作为执行机构的政府不过是君主统治臣民的工具。如果要给这一政府作以隐喻，喻体当属“统治者”与“独裁者”。就现代化发展而言，自鸦片战争始，由于政治、文化传统以及现代化发展历程等诸多因素的影响，中国政府观念与实践呈现出与西方国家不同的发展脉络。在相当长的一段时期里，政府是高高在上且享有特权的“统治者”和“独裁者”；“臣民”、“百姓”则归属于国家（政府），并在帝国主义、封建主义、官僚资本主义三重压迫的夹缝中生存。新中国成立以来，直至整个计划经济时代，国家与社会关系的同质化仍旧存在。依据党的政策和国家法律，政府对整个国家的经济和社会生活实行高度控制，奉行“全能”和“无限”政府的理念，充当着无所不管、无所不包的“保姆”。在政企不分、政社不分的状态下，政府不但是宏观调控和指导的“教练员”，纠纷仲裁的“裁判员”，同时也是直接参与经济生活的“运动员”。这种角色冲突一直影响到改革开放以来的较长一段时期，甚至至今仍然存在。改革开放以来，经济体制与政治体制的渐进改革使政府观念随之发生变化和调整。在社会领域，政府向社会放权，增加了公民自由活动的空间，使国家与社会从高度一体化转向逐渐分化。在经济领域，实行政企分开，扩大了企业的经营自主权，政府逐渐淡出“教练员”身份；生产资料所有制的调整，极大地促动了企业的积极性，政府逐渐淡出“运动员”身份。通过制度建设与制度创新建立一个“掌舵型政府”，使政府成为经济行为规则的制订者、实施者和看护者，纠纷的仲裁者，[11]实现由“统治者”向“管理者”的角色转变，成为这一时期中国政府治道变革的目标。此阶段政府更多关注效率与经济发展问题，关注政府与市场关系的调整。随着改革进程的推进，经济体制改革取得了诸多成效，加之社会转型期利益结构的深刻调整，社会管理与公共服务领域的诸多矛盾引起人们的关注，对“效率与公平”问题的探讨再次提上日程。“服务者”的角色进入人们的视野。随着服务型政府指导思想的确立，与之相匹配出现了一系列新的政府观念。服务型政府必须是有限政府，包括政府的权力有限和政府的责任有限；服务型政府必须是法治政府，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；服务型政府必须是诚信政府，政府必须在立法和具体的行政行为中保证诚信；服务型政府必须是透明政府，保证政府的信息公开、政务公开和行政公开；等等。有限政府、法治政府、诚信政府、透明政府等，是新时代衡量政府行为优劣的标准，也是实现服务型政府这一价值要求的必然选择。就目前中国政府的存在样态和运行方式来看，真正意义上的“官僚制政府”和“企业家政府”虽尚未建立起来，但两种政府形态的弊端却已客观存在。分工过细、职能交叉、资源内耗和公共服务的碎片化，同样是中国政府存在样态和运行方式中的重要问题。
本文所提及的协同型政府是对政府存在样态和运行方式的理想化预期。在政府观念的众多论争中，协同型政府是与官僚制政府和企业家政府相对应的政府形态。
20世纪90年代以来，英美国家的“联合行动的政府”（Joined-up Government）、“整体性治理”（Holistic governance）和“网络化治理”（Governing by Network）等概念也涉及政府存在样态和运行方式的变革，但这些改革在政府内部或外部分别进行，并未形成统合性的思想认识，并不能称其为政府观念和政府形态。与这些概念相比，协同型政府的独特之处在于：（1）联合行动、整体性治理和网络化治理是实现协同型政府的具体联系方式；而协同型政府则是这些联系方式所要达到的状态和所要实现的结果，是联合行动、整体性治理和网络化治理的价值和灵魂。（2）协同型政府不应仅局限于这些联系形式，多种联系形式都可以实现协同。协同型政府并不一定是联合行动的、整体性的和网络化的，在无须或无法形成联合行动、整体性和网络化治理的领域，协同型政府仍具有很大的作用空间。
我国政府改革中倡导的服务政府、有限政府、法治政府、诚信政府和透明政府也都是从价值取向、权力范围、运行依据等不同侧面对政府的描述，与协同型政府所强调的存在样态和运行方式不属于同一层面。就协同型政府与这些政府理念的关联而言，协同型政府旨在实现善治，其中包含着更好的提供公共产品和公共服务；同时，协同型政府也必然包含着有限政府、法治政府、诚信政府和透明政府的特征，方能实现主体间协同行动的理想状态和善治的最终结果。
第二，本文主要在宏观和抽象层面上探讨协同型政府，对中西方语境下协同型政府的区别不做进一步论述。事实上，中西方语境下的协同型政府概念不存在意识形态的根本性差异，而是客观需求与现实条件方面的度的差别。在中国社会转型和政府转型的双重压力下，更需要树立协同型政府的观念，提高政府内外关联的协同状态和协同效应。由于行政体制、文化、制度体系等方面的影响，中国语境下协同型政府的构建需要经历更长的时间，面对更多的问题。
第三，在协同型政府的实现中，本文在理论层面上推衍出协同型政府的构成要素、影响因素和实现机理。在实践层面上，仅以地方政府间合作为例，说明合作是实现协同型政府的重要途径。抛砖引玉，指出协同型政府的构建过程中，既要重视其宏观层面的规律性，也不应忽视各层面府际合作实践的特殊性。对其它维度的主体间关联和合作，本文不做一一论述。
三、论文框架与研究方法
本文集中解决这样几个问题：第一，为什么要提出协同型政府？第二，什么是协同型政府？第三，协同型政府何以可能？第四，构建协同型政府可能涉及哪些困难和挑战？第五，兼论实现协同型政府的路径。在具体结构安排上，除绪论和结论外主要包括五章：
●第一章，协同型政府的背景。系统描述治理时代行政生态的变化；分析现存政府形态的不适应性和突出矛盾，归纳90年代后中西方新一轮政府改革的具体做法，为协同型政府的提出提供背景和基础。
●第二章，协同型政府的涵义及特征。系统阐述协同概念及其与协作、协调、合作间的关系；指出协同型政府的内涵、外延；从目标—关系—行为—风格的组织分析框架出发，概括协同型政府的核心特征。
●第三章，协同型政府的实现。理论层面上，探讨协同型政府的构成要素、影响因素及实现机理；实践层面上，以地方政府间合作为例，分析其多样性和规律性。
●第四章，协同型政府的挑战与未来。分析协同型政府实现过程中可能面临的挑战，并提出构建协同型政府的路径。
●第五章，案例：以广佛同城化建设中的地方政府间合作。选取广佛同城化建设中地方政府间合作这一典型个案，验证前文对协同型政府理论与实践的阐述。
本文所采用的研究方法主要包括：第一，系统分析的方法。将政府作为社会宏观系统内的子系统，从分析宏观系统行政生态变化入手，指出治理时代对政府角色、能力、存在样态与运行方式等方面的新要求。第二，历史分析的方法。对政府观念的演进进行历史梳理；对官僚制政府和企业家政府的起源、发展脉络、优势及内在缺陷进行历史梳理。第三，比较分析的方法。通过与协作、协调和合作的比较分析，深入理解协同概念内涵和本质；通过与官僚制政府和企业家政府的比较分析，系统把握协同型政府的核心特征；等等。第四，个案分析的方法。以广佛同城为个案，对协同型政府的具体层次和实现路径有更为具体的感知，实现理论与实践的良好对接。此外，本文对协同型政府核心特征的论述中，采用了“目标—关系—行为—风格”的组织分析框架，在协同型政府实现机制的论述中，采用了“输入—处理—输出”的动态分析框架。
四、研究意义与创新之处
第一，文章首次阐释了治理时代这一时代命题，并指出治理时代对政府角色、职能、能力的要求。第二，首次提出协同型政府的概念，并系统论述其内涵、外延本质、构成要素、实现机理及可能的挑战。将协同型政府作为治理时代政府形态的典范，为政府改革提供方向引导。第三，协同型政府的实现和挑战等方面的中观研究，为政府改革和实践提供理论依据和方法论指导。协同型政府的概念及理论，不仅指出了为什么构建协同型政府，从不同视角描述协同型政府，而且指出了如何实现协同型政府。对地方政府间合作的分析也不仅指出为什么合作，而且指出什么时候需要合作以及如何合作。第四，交叉学科概念和多学科理论的综合运用，一方面为分析公共管理领域的问题提供了新的视角，另一方面拓展了协同学与战略协同理论在公共管理领域的应用。
