第一节 内陆开放区概述
一、内陆开放区的发展背景
从20世纪末开始，“加快内地开放”逐步上升为我国国家战略，内陆开放区成为特殊经济功能区推进改革开放的新模式，目前我国已经批准设立的国家级内陆开放区主要有重庆两江新区、甘肃兰州新区、新疆喀什经济区、陕西西咸新区、宁夏内陆开放型经济试验区等，国家赋予的先行先试制度也侧重于发展内陆外向型经济，加快推进沿海开放区向内陆开放区深化的战略转向，面对经济全球化和区域经济一体化的发展趋势，内陆开放区的兴起已经成为我国特殊经济功能区创新发展的重要模式。
（一）经济功能区拓展趋势下的内陆开放区
内陆开放区是特殊经济功能区的主要形式之一，特殊经济功能区主要是二战后产生和兴起的，特别是从20世纪60年代开始，在国际贸易自由化的趋势下，市场全球化和产业不断升级，特殊经济功能区进入快速发展阶段，逐渐从单一的港口贸易功能向多元化对外贸易功能转变。尤其是以美国为代表的西方发达国家，通过设立“对外贸易区”等功能区形式，加强国际经济交往的联系，引导经济功能区的发展模式，出现了出口加工，自由贸易区和科技园区，形成一批以巴拿马科隆自由贸易园区、德国的汉堡自由港、美国的硅谷和日本筑波科学城为代表的特殊经济功能区。在经济全球化背景下，世界各国的经济交往越来越密切，特殊经济功能区从区域性向国际化转变，以世界贸易组织和自由贸易区为典型代表的多边和双边自由贸易区得到快速发展，贸易自由化成为显著趋势，发展中国家也积极参与经济合作，利用特殊经济功能区的形式扩大出口与对外贸易，努力改变传统的不平衡的国际经济格局。虽然发达和发展中国家的特殊经济功能区在功能定位、发展类型、产业结构、体制政策等方面存在较大差异，但都在通过不断发展经济特区、科技开发区、自由贸易园区等各种类型的特殊经济功能区，以应对国内经济发展和世界经济格局变化，产业结构调整的需要，促进特殊经济功能区的功能更替和结构升级。
21世纪初期以来，特殊经济功能区在国际国内领域呈现出多元化的发展形式，一方面各种特定的功能目标不断趋同，经济、科技和环境成为特殊经济功能区的综合发展因素，发达国家更加强调经济功能区的贸易自由化程度，进一步大力发展科技型经济功能区，区域的整合力度更加明显，并向跨国型的区域经济合作进行深化，如北美自由贸易区、欧盟、中国—东盟自由贸易区等在对外经济功能联结和贸易便利化等方面继续深入。另一方面，发展中国家不断注重发挥自身优势，加快特殊经济功能区的全方位改革，创新发展模式，取得显著成效。如我国以浦东新区、滨海新区、两江新区、西咸新区等为代表的综合改革开放开发新区，探索建立了外向型、多功能、现代化、生态化的新型特殊经济功能区，为扩大对外开放和经济体制改革进一步发挥先行先试的优势作用。尤其在西部大开背景下的重庆两江新区成立，成为内陆开放区，承担着实施产业战略性布局和创新功能布局，通过培育高水平新兴产业集群，实现综合配套的城乡统筹的改革任务。
（二）经济全球化趋势下的内陆开放区
20世纪80年代以来，经济全球化的潮流不断得到认可，国际货币经济组织指出：“经济全球化是指跨国商品与服务贸易及资本流动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。”经济合作与发展组织认为：“经济全球化可以被看作一种过程，在这个过程中，经济、市场、技术与通信形式都越来越具有全球特征，民族性和地方性在减少。”由此可见，经济全球化的内涵主要包括三个方面：一是世界各国经济联系加强和相互依赖程度日益提高；二是各国国内经济规则不断趋于一致；三是各种多边或区域组织对世界经济的协调和约束作用越来越强。经济全球化带来经济规则的变化，对法制观念和法律规则提出新的要求，“没有规则不可能有市场经济的正常运行。而这些规则和相应的经济规律要求获得法律的形式，通过法律的语言表达出来，这正是法治经济的基本要求”[1]。
经济全球化主要表现为以下四种形式：一是贸易自由化。随着全球货物贸易、服务贸易、技术贸易的发展快速，世界多边贸易体制的形成，从而加快了国际贸易的增长速度，促进了全球贸易自由化发展，加入世界贸易组织要求各成员国必须以统一的国际准则来规范自己的行为。二是生产国际化。生产力作为人类社会发展的根本动力，极大地推动着世界市场的扩大。随着信息技术的深入发展，互联网的及时性和便捷性促使世界贸易结构发生巨大变化，促使生产要素跨国流动，为全球化生产准备了条件，是推动生产国际化的根本动力。三是金融全球化。世界性的金融机构网络促使跨国贷款、跨国证券发行和跨国并购体系的实现。四是科技全球化。它是指各国科技资源在全球范围内的优化配置，表现为先进技术和研发能力的大规模跨国界转移、跨国合作。以信息技术产业为典型代表，各国的技术标准越来越趋向一致。总之，经济全球化是指以市场经济为基础，以先进科技和生产力为手段，以发达国家为主导，以最大利润和经济效益为目标，通过分工、贸易、投资、跨国公司和要素流动等，实现各国市场分工与协作，相互融合的过程。
经济全球化对内陆开放区的发展带来了机遇，同时也带来了挑战。经济全球化和加入WTO对我国区域经济的进一步发展带来了很大机遇。一是有利于内陆开放区吸收和利用外资。随着贸易关税的下降，取消大部分非关税壁垒，外商投资企业的进口设备、原辅材料、技术和产品成本特别是高科技产品的成本将有所降低，这将吸引更多的外商来投资。外资企业享受“国民待遇”，业务范围、地域、股权比例、批准数量等方面的限制大幅度减少，不再受限于政府对外资企业实施的外汇平衡、出口实绩、国产化率以及技术转让等强制要求。二是有利于内陆开放区的产业调整。通过逐步取消对外商投资和贸易的有关限制，外资企业与国内企业在行业准入等各个方面处于平等地位。计算机、电子、集成电路、光纤电缆、精细化工、医药等高新技术产业和以金融、保险、电信等为代表的服务业的引资限制的放宽将有利于长期国际资本的进入。内陆开放区可以加快实施国际产业承接和转移，促进产业升级换代，提升经济功能区的产业层次和国际竞争力。三是有利于内陆开放区对外贸易扩张。通过享受其他WTO成员开放或扩大货物、服务市场准入的利益；利用贸易争端解决机制，公平、客观、合理地解决与其他国家的贸易摩擦，营造良好的经贸发展环境；参加多边贸易体制的活动获得国际经贸规则的决策权等，更全面地参与国际分工，经济功能区凭借良好的投资环境，将更深入地融入国际市场。四是有利于内陆开放区投资环境优化。“全球化的深入发展，无疑会对以民族国家为核心的法律结构产生巨大的冲击和影响。”[2]作为对外开放的“窗口”，内陆开发区和经济功能区一直注重体制和政策的创新，为企业营造良好的投资环境。经济全球化促进国际市场的竞争机制和规则的融合，通过开放推动内陆地区进一步改善贸易环境，为企业提供更好的服务。
另一方面，经济全球化对内陆开放区的进一步发展也带来了挑战。主要表现为导致经济功能区的政策效应弱化，以及国际压力增强。优惠政策是各类开发区和经济功能区发展的关键因素，国家的政策倾斜增加了对外商投资的吸引力。这意味着和世界经济的联系更加紧密，可以在多渠道、多层次、全方位的开发格局中获取利益，但受世界经济波动的影响程度也不断加深。例如一国汇率制度受国际金融市场的影响更加明显，健全的国家金融制度直接影响一国对外贸易的健康发展等。
（三）区域经济一体化趋势下的内陆开放区
“十一五”以来，我国区域经济发展的总体格局表现为东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴四大板块协调发展、良好互动、优势互补的格局，区域经济一体化的步伐日益加快，区域合作在国民经济发展中的地位日益提高，区域间的市场开放度不断提高，产业跨区域转移的规模不断扩大，区域间以市场为基础的合作交流活动全面展开。当前，我国区域经济一体化正呈现出良好的发展态势，区域合作广度深度明显拓展，合作领域向多元化转变，区域合作的制度性障碍得到初步突破，区域经济一体化进程取得初步成效，相邻区域之间正朝着优势互补、良性互动的方向发展。可以说，区域经济一体化的良好发展趋势为内陆开放区的兴起奠定了良好的外部条件。
特别是“西部大开发”的国家战略对内陆开放区建设创造了最优发展环境，2000年国务院下发《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，经过努力，西部大开发取得了良好成效，表现为经济实力不断提升，产业结构逐渐调整，基础设施和生态环境建设取得良好进展，科技和教育等社会事业建设良好效果，与东部地区经济发展差距较大的现状有所遏制。当西部大开发进入全面深入推进的新阶段，内陆开放区建设是西部大开发的重要载体，对进一步提升西部地区自我发展水平和综合竞争力具有推动作用。一方面是西部基础设施建设得到全面提升增强了区域竞争实力，另一方面是国家重视发展西部地区特色优势产业，推进产业发展升级转型，保护环境，建设国家资源战略新兴地，为内陆开放区的产业群聚集奠定了基础。可以说，内陆开放区承担着统筹城乡发展和进一步扩大对内对外开放的双重任务，在西部大开发的政策优势下，有利于构建城乡一体化发展新格局；有利于加快推进社会建设，推进基本公共服务均等化；有利于整合资源，加强西部与东部或周边国家的对外联系和区域合作，建立开放、优惠和灵活的经济功能区。
在区域经济一体化趋势下，内陆开放区同样面临着机遇和挑战。一方面，不同地区的经济功能区蓬勃发展，为各个版块区域经济进一步加强和完善竞争力，实施更为开放和优惠的经济政策提供了更大空间。另一方面，区域经济一体化又对内陆开放区的功能定位和政策限制形成差距或者被动效应，经济政策容易受到地方利益的影响，甚至可能导致区域经济发展的严重失衡。总的来说，内陆开放区是区域经济一体化发展的必然结果，对缩小区域经济社会发展差距具有实践价值。
二、相关概念的学理界定
（一）内陆开放区的概念来源
内陆开放区是特殊经济功能区的一项分支，首先要明确特殊经济功能区概念和内涵，才能把握内陆开放区的理论基础，它是一个发展中的概念，既有经济区的理论内涵，同时体现功能区的价值取向，尽管各国对特殊经济功能区在实践和理论层面上还存在分歧，但是在全球化的背景下，特殊经济功能区的发展模式将不断被认可，并形成共识。进一步厘清内陆开放区的概念，有利于明确其特殊内涵、基本功能以及价值取向。
1.关于“经济区”的界定
经济区是指在一定地理空间范围内的具有一定相互关联的经济地域单元。经济区“是在市场经济主导和政府政策引导共同推动下形成的一种地域经济集聚体，是以专业化地区经济为基础，以中心城市为核心、以经济腹地为依托的，具有一定结构的空间经济组织”。[3]“经济区形成的前提是充分的资源流动和一定的地域分工，其主要功能在于促进更大范围内、更充分的产品成产和资源流动。”[4]广义的经济区就是在一定的地理空间上，具有一定同质性、群体性的相互关联并相互依赖的相对独立的经济地域单元。经济区按空间尺度可以进一步分为大经济区、基本经济区和基层经济区。美国重点设有十大经济区，其中第一大经济区是美国东北地区的波士顿-华盛顿地区，主要以金融、生化和传媒产业为主；其第二大经济区，即美国五大湖地区，主要以制造业和运输业为主。另外，美国硅谷作为全世界最成功的高新技术产业区，不仅是全球科技创新的中心，也形成了完善的经济功能服务体系。可以说，美国的经济区对于“再工业化”国家战略发挥了重要作用。德国以地域和资源为依托，把建立经济区作为促进国家经济强势发展的主要“引擎”，早期建立的鲁尔经济区就是以丰富的资源基础和特殊的地理位置为条件。德国鲁尔经济区把区域内63个相对独立的行政区建立紧密的协作体系，促进区域内资源优势整合，提升产业集聚的最大效率。
我国在经济区设立方面，主要以行政区作为参照，大经济区是由若干省区的全部或部分组成的综合经济区，经济结构比较完整，经济实力强，具有相对的独立性，在全国地域分工中具有独特的地位，长三角经济区、珠三角经济区、环渤海经济区等都是基于一定区域空间内经济活动的紧密关系及同质性、群体性等条件而逐渐发展形成的大经济区；基本经济区的范围相当于一个省区的大小，由于我国的各省区在长期的发展过程中行政范围相对稳定，受行政、自然、社会、心理等多方面的影响，省区内的经济联系较为紧密，形成相对独立的经济系统，故基本经济区又被称为经济行政区；基层经济区是以县为单位组合的经济区，范围相当于地区和地级市，它也被称为省内经济区。
从实际看，经济区是要素禀赋差异和劳动地域分工的必然结果，是区域经济运行的基本格局。经济区就是人们经济活动所造就的、围绕经济中心而客观存在的、具有特定地域构成要素的地域经济集聚体，地理环境、区位特点、自然资源、历史渊源、人文环境、技术条件等多种因素汇集，使其具有综合性的客观基础。经济区与行政区是既相互联系又有明显差别的概念。“经济区是客观存在的经济活动区域，是以中心城市为核心，以历史、文化渊源为基础，以广泛的内外经济联系为纽带的开放型经济地域，具有中心相对稳定、边界模糊、对外开放、对内联系紧密的特征。行政区时国家实施政治控制和社会管理的特定地域单元，具有比较稳定的地理界线和刚性的法律约束。”[5]
2.关于“功能区”的界定
功能区就是以某项经济社会功能为主建立的区域单元，这个单元不仅要完成某项主要经济社会功能，而且还要具备相应的居住和社会服务功能，使人员和物资尽量在功能区内部流动。功能区具有极高的集聚和扩散效应；具有较强的经济服务效应。功能区的竞争是现代区域竞争的主要表现。根据与经济的相关程度不同，功能区可以分为非经济功能区和经济功能区。非经济功能区是指行政区、居住区等与产业活动无直接关系的聚集区域。经济功能区是以主导产业为依托，具有较强的发展能力、经济控制能力和聚集扩散能力的区域，是一个地区核心竞争力的表现。在现代城市发展中，经济功能区不仅要满足本城市的功能需求，而且会在更大区域的产业分工体系中占据重要位置，满足区域乃至全球化不同经济功能的需求。在中国，经济功能区一般是指经过国家（省级以上政府或国家有关部门）批准，在特定地域范围内、具有特定功能目标并享受特殊优惠政策的经济区域。一般包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区等多种形式。经济功能区是我国改革开放后出现的新生事物。由于其功能独特、体制灵活、产业水平较高以及优惠政策等原因，经济功能区一直是我国经济生活中的“亮点”，不但在地区经济发展中发挥着“龙头”、“先导”等作用，而且对全国的社会经济发展也产生了不容忽视的辐射、带动作用。
3.关于“经济功能区”的界定
“经济功能区是由同类的经济活动在空间上的高度聚集，连片分布形成的空间区域。这种功能区一般是以某种经济功能为主，兼有其他功能。由于各种经济行为需占有理由一定的地域空间，而地域空间因其附着要素的不同而呈现出异质性，因此各种经济活动之间必然发生空间竞争，导致各种经济功能区的形成”[6]要素禀赋差异构成了经济功能区形成的客观基础；社会经济行为主体通过区位选择，遵循相应的聚集规律，构成了经济功能区形成的内在机理。经济功能区的内在表现是各种要素在空间上的流动及相应的聚集过程，而经济功能区的外在特征表现为各种各样的集群的形成。要素聚集形成相对较大差异的两类经济功能区——“城市与农村”，企业聚集形成“出口加工区、经济开发区、工业园区”等单一经济功能区，产业聚集则形成一定综合性的经济功能区——“产业区”。经济功能区内占据主导地位的经济要素的不同，决定了经济功能区的性质和范围，如农业区、工业区、市场区、金融区、商业区等。[7]不同性质、不同等级的经济功能区，彼此之间交互作用，形成一种具有网络特征的经济空间即经济区。经济区是由相应的经济功能区和相关的网络通道功能造成的。经济区是经济主体基于成本最小化、利润最大化或综合偏好的区位选择聚集形成的经济功能区的集合。
4.关于“内陆开放区”的界定
首先“内陆”是相对于沿海和沿边的区域而言的特定区域，按照区位条件具体来看，包括安徽、江西、湖南等近海内陆区，陕西、四川、重庆等内陆核心区，甘肃、宁夏、青海等深远内陆区。“开放”意味着实现本区域和其他区域共同发展的开放的经济社会发展态势。笔者认为我国内陆开放区是在西部大开发的背景下，为了缩小中西部和东部、沿海地区的区域发展差距，根据国家经济特区、沿海开发区、沿边开发区、保税区以及珠三角、长三角等经济区的对外开放政策基础上，赋予先行先试的政策优势，由国务院批准设立的在内陆地区特定区域实施对内对外开放特殊政策的战略性经济功能区。其设立的目的在于促进区域发展的城乡统筹和缩小区域差距，通过对内陆开放区周边区域的辐射带动作用，增强区域经济外向度和产业发展水平。
5.内陆开放区的典型形式
（1）重庆两江新区
重庆两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后的第三个国家级开发开放重点新区，规划面积1200平方公里，分为十个功能区。按照国务院对成立重庆两江新区的功能定位，两江新区作为统筹城乡综合配套改革实验的先行区，未来将建成中国内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。[8]重庆两江新区的核心是建立内陆地区先进制造业和现代服务业基地。两江新区政策优势明显，集国家西部大开发优惠政策、国家级高新技术开发区和经济技术开发区政策、内陆保税港区政策于一体，对区内所有企业授予在综合配套改革和国际接轨方面的先行先试权利。同时，两江新区在承接中西部，辐射中西部，带动中西部上也具有区位优势，可以说是内陆开放区开发建设的重要前沿。
（2）甘肃兰州新区
甘肃兰州新区是2012年国务院批复的第五个国家级开发开放新区，地处兰州、西宁、银川三个省会城市共生带的中间位置，是国家规划建设的综合交通枢纽，规划面积806平方公里，规划建设石化、高端装备、新能源新材料等七大产业集群以及高新技术产业等五大片区，规划确定兰州新区总体目标是兰州新区要成为国家战略实施的重要平台，西部区域复兴的重要增长极，兰州城市拓展的重要空间。建设方向突出经济结构战略性调整，转变经济发展方式；突出产业特色和节能环保，深入推进循环经济示范，构建现代产业体系；突出对内对外开放，培育内陆开放型经济；突出改革创新，建设成为科学发展新区、生态示范新区和产业转型升级新区。
（3）宁夏内陆开放型经济试验区
按照《国务院关于宁夏内陆开放型经济试验区规划的批复》，宁夏内陆开放型经济试验区于2012年成立，其战略定位是国家向西开放的战略高地、国家重要的能源化工基地、清真食品和穆斯林用品产业集聚区、承接产业转移的示范区。按照国务院的批复要求，宁夏内陆开放型经济试验区要坚持对内开放和对外开放相结合，重点突破与全面发展相结合，以创新体制机制为引领，以推动资源型地区转变经济发展方式为主线，以夯实对外开放基础为支撑，着力推进对外交流合作，促进互利共赢；着力发挥比较优势，促进产业转型升级；着力加强基础设施建设，提高开放的保障能力；着力提升科技创新能力，增强发展的内生动力；着力统筹城乡发展，提高发展的协调性；着力保障和改善民生，促进民族团结和社会稳定，为发展内陆开放型经济、完善区域开放格局探索新路径。
综上分析，内陆开放区是具体的区域经济体，在特定的地域范围内承担特定的经济功能目标。设立内陆开放区是一种依法的政府主体行为，是国家行政机构批准的具有特定经济功能和相应的特殊政策的区域。
（二）内陆开放区的内涵
根据前面的分析，内陆开放区是具有一定共性的。一般而言，内陆开放区应当包括产业链、运营机构及职责、功能定位、制度及政策、土地范围、基础设施等方面的内容。内陆开放区建设是区域社会经济活动发展的综合需要，是国务院指导和干预微观经济的一种制度安排，准确的功能定位、合理的功能区规划是其首要的任务，发展经济、取得社会效应是其价值取向。
1.内陆开放区的概念
根据内陆开放区的产生条件和发展功能的总体情况概括，本文确定的“内陆开放区”的概念是：经由国家或者国家授权的部门和政府机构按照国家经济宏观发展调整以及扩大内陆地区对内对外开放，按照法定程序依法确立的承担城乡统筹、产业承接、生态建设等特定功能目标并享受先行先试等优惠政策，发挥重要区域经济先导作用的内陆特定区域。从内陆开放区的范畴来看，主要包括三个要素：
一是主体要素，即内陆开放区的建设主体、经济主体和运营主体。首先，政府和政府部门是内陆开放区的所有者和组织者，从其硬件和软件环境的产生和设立、建设和运营，通过直接参与或者间接参与的方式，都发挥着重要的主导作用。一方面，政府是内陆开放区的所有者，在确定其特定地域范围、具体优惠政策、确保正常运营方面是组织者。其次，内陆开放区的经济主体包括设立的公司、企业、工厂等符合政策要求的经济组织。企业作为特殊经济功能区的单元，根据其经营内容、经营规模、经营方针，以及生产成本、交易成本以及获取外部规模经济等综合要素，在功能区内以一定的经济形式在国际分工的背景下纳入相关的产业体系，以取得产业集聚效应。其三，内陆开放区的运营者的种类形式较多，有的是一般政府部门负责，有的是独立政府机构负责，目前主要是成立独立的管委会来负责功能区的运营。
二是客体要素，即内陆开放区自身所具有的特定自然条件和基础硬件环境。内陆开放区是国家发展特定社会经济目标的实际载体，不仅表现为依照法定程序确定的一定范围的特殊自然地理区域，同时体现为内陆开放区所具有资源条件和基础环境，综合考虑设立这一功能区的地理条件、经济条件、交通条件、资源条件、人力条件、技术条件等。
三是制度要素，即内陆开放区建设所享有的特殊优惠政策。从某种意义上说，内陆开放区的关键在于实施区别于其他区域的社会经济政策，是内陆开放区生存与发展的前提。特殊优惠政策一般包括税收、土地、金融、劳动用工、管理体制、人才引进、技术创新和贸易便利等政策和措施，鼓励内陆开放区的经济主体利用政策优势，在城乡统筹、产业积聚和对内对外开放上发挥重要作用。
2.内陆开放区的主要特征
（1）内陆开放区的区域限定性。内陆开放区是我国在内陆地区划定出一定范围的地理区域，实现社会经济差别化发展的特殊区域，它有明确的区域界限，有明确的规划范围。通过严格地限定区域，对区域内外实行不同的经济发展政策，差异化发展体现经济贸易的对内对外的开放性和便利性，保障内陆开放内的区域功能定位得以实现。
（2）内陆开放区的功能特定性。国务院决定在内陆地区的不同区域设立国家级的内陆开放区主要是基于特定的功能目标，以实现明确的社会经济任务，例如我国设立两江新区的主要功能定位于在西部大开发的政策支持下，通过实现城乡统筹和扩大内陆对外开放，为中西部地区的经济社会全面可持续发展奠定深化改革的实践基础。
（3）内陆开放区的制度差异性。内陆开放区实行差别化发展，依靠比其他区域更加优惠的政策措施来实现特定的经济战略目标。一方面，制度差异性不仅体现为在内陆开放区内实行税收、土地、金融等的微观经济政策，还包括宏观的确定内陆开放区的地位、权限、监管和保障等宏观法律制度。另一方面，内陆开放区的政策优越性是差异化发展的核心动力，通过区别于沿海沿边经济功能区更加优惠的政策来促进对外贸易，鼓励经济创新，加强核心竞争力。
3.相关概念的区别
（1）内陆开放区与经济特区的区别
两者都是经过国家依法批准，在特定地域范围内，实施特定经济开发政策的经济区域。由于经济特区是最早的改革开放产物，其功能定位更为明确，主要是加强对外贸易交往。内陆开放区是近几年我国深化改革的一项战略措施，其功能定位更加具有综合性，既有自身经济发展的特定功能，也有能源安全、区域生态环境发展等特定目标。
（2）内陆开放区与自由贸易区的区别
自由贸易区属于国际法范畴，是各国依据国际法准则和国际惯例，为促进国际贸易和投资自由化，减少国际贸易壁垒，通过设立双边或者多边区域贸易协定，在国家之间所形成的区域。因此，自由贸易区是两个或两个以上的国家通过签署协定成立的，而内陆开放区是我国根据自身国情实际实施的独立的区域经济安排。自由贸易区主要涉及关税减免、市场准入、国际贸易争端解决等国际经济行为的规范和调整，内陆开放区主要涉及我国内陆特定区域内扩大对外开放、产业集聚、科技开发和生态环境保障等区域性经济行为的管理和运行。
（3）内陆开放区与特殊经济功能区的区别
从类型来看，内陆开放区是特殊经济功能区类型中的综合型经济功能区，二者的内涵和外延涉及面不同，特殊经济功能区的内涵重在国际国内特定区域经济政策特殊性，内陆开放区的内涵重在我国为了缩小内陆特定区域的区域差距，承担扩大对外开放和城乡一体化的阶段性任务。从成立和发展来看，特殊经济功能区可以是国家主导或者由地方政府成立，可以基于国际合作或者区域合作来具体实施，内陆开放区是我国的国家战略，须由国务院来主导实施，既同时推进对外开放和对内开放。目标任务来看，特殊经济功能区比较宽泛，涉及贸易、投资、服务业和科技等多种目标，内陆开放区主要是为了深化改革开放，缩小城乡差距和实现资源合理开发等特定目标。
三、内陆开放区的功能定位
内陆开放区承担着特定的经济发展目标，但其功能定位并不是单一地体现为某项经济发展指数，并且往往并不是单一的经济功能，从当前内陆开放区的发展趋势看，其功能定位向复合型、开放型、创新型、生态型发展。主要体现在以下几个方面：
1.聚集功能：内陆开放区凭借优越的区位条件、良好的基础设施、聚集经济的内在规律等条件，吸收、聚合各类资源和生产要素，包括区域外的资金、技术、商品、信息、人才等，聚集功能是内陆开放区的基本经济功能。聚集功能能够实现在同一产业中企业专业化水平更高，分工合作更加便利，各方面人才更加集中，劳动力供应成本更低，技术、工艺、市场信息在业内的传播扩散更加便利，大量专业人才之间的交流更加频繁，技术创新、管理制度创新更容易实现，创新成果的推广更加高效。
2.生产功能：主要指各类物质商品的生产制造能力和作用，其功能载体为生产加工业、制造业。经济发展证明，生产功能成为内陆开放区的主要功能，尤其是在外向型产业方面保持强大的生产功能，包括发展现代技术，提供具备高新技术水平的现代科技产品。随着内陆开放区的产业职能不断明晰，传统的加工制造业正在由注重数量扩张、粗放生产向注重质量、集约生产的转变。从内陆开放区的基础功能定位来说，具备高技术含量、高附加值的先进制造业和服务业已经成为提升内陆开放区的生产功能的重要途径。
3.服务功能：是指内陆开放区具有为完成经济活动和实现经济要素流动提供设施、途径及各种手段的综合能力。主要包括交通物流服务、通信信息服务、资金融通服务、中介咨询服务、会务展示服务，以及生活娱乐服务等。
4.创新功能：是指内陆开放区根据社会经济发展的规律和趋势实现理念创新、制度创新、技术创新、服务创新的能力。内陆开放区的创新功能首先表现为理念创新，包括新的经济思路和发展理念；其次表现为经济体制、经济制度的创新，包括法律制度、产权制度、市场准入制度、现代企业制度、分配制度、经济管理制度、市场运行规范、社会保障机制；再次表现为科学技术创新，包括基础理论的突破、新技术、新工艺、新材料的开发和推广等，[9]最后表现为服务创新，即将理念、制度、技术服务于经济发展需要的创新能力。
5.生态功能：内陆开放区开发建设不是走资源消耗和环境破坏的老路，而是要在环境资源比较脆弱的中西部地区，通过创新制度和发展模式，实现经济效益和生态效益的双赢。内陆开放区在城乡统筹、环境保护、资源优化配置等生态建设方面，承担着制度变革的重要任务，必须深度探索内陆开放区生态建设的法治体系，完善生态资源优化、产业生态化和城乡一体化等保障机制，为经济社会可持续发展奠定良好的制度环境。
6.辐射功能：内陆开放区承担着缩小区域发展差距的改革任务，内陆开放区的区位选择往往考虑了区域性的辐射作用，能够有效带动周边其他区域的经济社会发展，最终达到区域经济协调发展的目标。可以说，内陆开放区之所以越来越受到国内外的高度重视，主要取决于其在内陆区域可以发挥出高度的辐射功能。可以说，辐射功能是内陆开放区总体功能的重要标志。
第二节 我国内陆开放区法治建设的生态化理念
面对经济社会快速发展与生态环境严重损害的现实国情，我国国民经济与社会发展“十二五”规划纲要着重强调绿色、低碳发展理念，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，党的十八大报告提出把生态文明建设置于经济、政治和社会建设的同等位置，着力构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产方式。在生态文明时代背景下，我国内陆开放区应当树立生态化理念，使区域法治建设适应法律生态化趋势，最大限度降低内陆开放型经济的环境代价。随着两江新区、喀什经济区、西咸新区和兰州新区等国家级内陆开放区的相继兴起，倡导区域经济社会环境协调发展，重视生态效益和环境优先的新理念、新路径从实践层面到制度层面都持续深化。目前，我国的环境制度从基本法到地方性法规都有所进展，环境影响评价法、清洁生产促进法等法律法规对发展的环境约束具有指导作用，商务部等部门探索内陆地区生态化发展的具体举措，其颁布的《关于支持宁夏构筑内陆开发型经济新格局的若干意见》提出加强环境资源脆弱的西部地区的生态文明建设。内陆开放区既是一个发展命题，也是一个制度命题。通过解析内陆开放区法治建设的生态化理念，探讨区域法治化的生态价值要求和环境制度保障，对构建环境主导的内陆开放区法治体系有理论价值和现实意义。
一、内陆开放区法治建设的生态化理念辨识
生态化源于生态学概念，主要是指生物与自然环境之间的生态系统保持平衡。生态危机导致人类经济社会系统对自然系统的影响更加深刻，对生态化内涵的理解更加全面，并触发了法学方法论的变革和重构，形成法律生态化的发展趋势。生态化理念作为国家立法的基本思路和指导思想，对强化区域的生态化功能和生态化效益具有导向作用。
（一）内陆开放区法治建设的生态化内涵解析
在生态文明体系中，生态化是多元化范畴。经济社会活动的生态化内涵是指经济、社会和环境的协调发展，是在合理科学利用环境的限度内实现经济社会的可持续发展。生态化理念在法学领域的延伸是生态制度化的必然趋势。生态化理念与法律价值具有高度的一致性，法律生态化理念是指从立法、执法、司法层面对经济社会可持续发展进行法律调适，保护环境的健康发展。我国内陆开放区主要是资源脆弱地区或资源消耗区，生态化理念对内陆开放区法治建设具有重要的现实意义。有学者提出，如何以最低的环境成本来保护自然资源，确保实现高效的可持续利用是西部地区发展面临的重要问题[10]。内陆开放区生态化理念，并非单一的经济学或生态学意义上的概念，而是在特定区域内，将产业发展、环境保护、资源可持续利用等生态化理念贯彻于制度体系建设始终，实现资源的最优化配置、经济环境的可持续发展，多层次、全方位构建生态法制体系，确保内陆开放区实现经济效益、社会效益和环境效益的最优化。
（二）内陆开放区法治建设的生态化功能
可持续发展是生态化理念的应有之义，法律生态化功能的终极目标，就是保障和促进可持续发展，实现资源的可持续利用，实现经济发展和环境保护的一体化[11]。以可持续发展为核心的生态化理念是内陆开放区制度创新的理论基础，是区域经济效益、社会效益和生态效益统一的基本要求，内陆开放区法治建设要以实现经济社会可持续发展为目标。我国内陆开放区主要建设在经济欠发达、环境资源保护和有效利用率较低、整体可持续发展水平不高的地区。加强对内陆开放区法制建设生态化功能探究，实现制度优先创新，具有重大意义。内陆开放区法治建设生态化功能将实现生态保护与经济社会的可持续协调发展，快速转变经济社会发展模式，扩大对外开放，带动实现西部大开发、城乡统筹、资源节约型社会等综合性战略目标。
（三）内陆开放区法治建设的生态化效益
内陆开放区要在环境容量限度内实现生态效益最大化，环境容量的特定性和独立性决定了环境效益的排他性，即环境效益与经济效益、社会效益没有替代性，在生态文明的背景下，环境效益一定程度上优于经济效益和社会效益。内陆开放区的立法、执法和司法各个层面都应优先保障区域开发的生态化效益。“从近现代以来的情形看，通过法律来保障地区开发，已经成为必不可少且最为有效的途径。”[12]内陆开放区法治建设的生态化目标是兼顾经济、社会和环境三者利益，使环境法律制度把经济社会目标和生态目标统一起来，维护经济效益、社会效益和环境效益的整体性。法治建设是区域开发的根本保障，是坚持市场经济法治化的基本要求，没有完备的法制来规范和保障，市场经济难以真正建立和完善[13]。内陆开放区法治建设应把生态效益作为法律运行的重要考量指标，建立科学的环境效益评估体系，规范和保障区域经济、社会和生态效益的协调，满足主体对的生态效益最大化的价值需要，即“在人（主体）与法（客体）的关系中体现出来的法律的积极意义或者有用性”。[14]
二、内陆开放区法治建设生态化的正当性基础
生态化理念是对生态文明内涵的抽象化和系统化，表现为特定历史阶段主体认知能力和水平、价值观、道德观的现实考量。从法律维度看，生态化理念是协调人与自然之间正当性的逻辑起点，具备应然性和合理性的理论基础，并引导法律理念和法律制度契合生态本位的立法目的。内陆开放区法治建设须遵循生态化价值取向，服从人与自然协调发展的正当性要求，寻求生态化理念“应然”与“实然”的法制统一。
（一）生态化理念的应然性
生态化理念是生态文明转型的理性建构。工业文明的生态危机日益严峻，生态文明则与生态危机相对应，是对工业文明的反思和解构，是特定历史阶段的物质文明和精神文明更为高级的人类文明形态，强调作为整体的人所体现的“自然—社会”的协调发展，强调理性的“生态人”在生态系统中的唯一利益，否定一切以人的需要为标准的“经济人”或者“主体人”的短期利益，构建“理性人”的生态化利益制衡体系。我国内陆开放区建设应注重经济社会发展规律和生态规律的均衡模式，在发展理念上摒弃“绝对人类中心主义”，转向生态主义发展观和文明观，在发展中充分考虑自然环境的承载力，注重资源的合理配置，注重经济效益、社会效益和环境效益综合协调。
生态化理念是经济社会发展转型的制度导向。生态化理念的制度形态是生态观，即经济社会发展到一定阶段对环境与发展的理论认知能力和水平的体现，是经济社会制度蕴含生态化理念的实现形式。“法律理念乃是正义的实现。正义要求所有的法律努力都应当指向这样一个目标，即实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐。”[15]改革开放的过程已经证明生态化制度导向的应然要求，使我国的经济社会发展方式从粗放型、突进型以及高能耗的低级层次，逐步转型为集约型、可持续型的新阶段，使可持续发展为核心的生态化理念渗透到经济、社会、文化、科技、教育等各个领域，以致其不断丰富的理论资源融入法律领域，通过对传统法律生态价值的反思和构建，使生态化“法律理念”体现了法律的应然与实然的统一，演化为法治建设的内在要求。
生态化理念是资源配置“有限理性”的批判与矫正。工业文明愈发达，基于垄断和强制干预形成的市场规制愈容易导致严重的市场失灵，愈无法实现资源的均衡配置。资源稀缺、环境问题突出，是导致生态市场失灵和政府管制失灵的客观因素。生态环境问题不是一般性的经济社会问题，城乡差别、区域差别以及生态资源过度消耗等问题说明资源配置“有限理性”的效率缺陷和道德缺陷难以重塑生态市场机制。同时，政府干预要实现资源配置的帕累托最优，须在制度框架内实现干预成本和生态效益的均衡，而在多元利益博弈和权责非对称的制约下，政府很难做出适度的理性选择以及承担相应的法律责任。从保障城乡和区域协调发展来看，生态化理念是基于资源配置市场失灵和政府监管失灵，对生态市场机制和政府责任的能动反应，即“一方面要克服市场失灵，另一方面又对政府行为进行限定，遏制政府失灵从而追求其实质正义、社会本位、适度干预和可持续发展的理念”。[16]
（二）生态化理念的合理性
生态化理念是把握生态主义合理性的基本理念、原则和结论，强调以可持续发展和生态利益为中心，以生态自然整体观反思和指导生存和发展的观念。生态化理念与生态学、生态伦理学联系紧密，生态学把自然、社会和人作为一个有机整体来进行研究，认为自然与人、自然与社会是相对等的关系。生态伦理学旨在使人与自然相协调，要尊重自然本身的价值。美国生态伦理学创始人奥尔多·列奥鲍德认为人类的伦理规范依次按照人与人、人与社会、人与自然的关系来演进，面对日益严重严峻的生态危机，人类必须与自然和谐相处，才能保障自身的生存和发展。生态主义为人类活动赋予了价值限度，即以生态化理念奠定人类价值利益的自然属性和根本性限制，人类社会的永续发展维护生态自然的平衡，使“人类利益”和“生态利益”有机结合起来。
生态化理念本质上是一种整体主义的基本价值理念，这种整体合理性从系统论出发把人与自然的共同利益摆在首位，强调生态系统的内在联系以及人与自然的有机整体性。美国著名系统学家拉兹洛提出：“所有系统都有价值（Value）和内在价值（intrinsic worth）。它们都是自然界强烈追求制度和调节的表现。”[17]在生态法治建设中，生态理性拓展了自由、公平、秩序等传统价值取向，人与自然的协调发展、环境资源的代际公平、经济社会发展的合理限度等生态化价值理念。生态化理念以生态的整体合理性为基础，强调发展的整体性，强调经济、社会、环境的依存关系，经济社会的可持续发展必须以生态的可持续发展为基础，生态化理念在生态文明的进程中已经具备合理性价值维度。
生态化理念的价值合理性基于和谐发展的理念，强调可持续发展观指导下的自然、经济和社会的均衡发展，以生态价值维度考量调整人与自然的关系，以构建动态平衡为价值目标的和谐发展理念。生态化理念凭借独特的思维方式——以立体式、多维式、全方位的思维为其基本特征，以可持续发展为追求目标，成为法律自我完善的革命性思想灵魂[18]。蔡守秋教授也认为生态化理念是生态运动和可持续发展的价值基础，带来从物质生产方式到政治、法律和社会文化观念的整体转型，法律生态化趋势意味着“主客一体”的生态化理念对传统法律的重构和革命，从根本上提高环境法律的正当性和合理性。
（三）生态化理念的制度契合性
从制度源起看，生态化理念是法律发展的范畴，通过对生态危机的制度反思呈现出生态本位与法律理念的融合，生态价值对法律价值的扩展，带来法律“价值—规范”体系的新变革，即生态化理念与法治发展趋势相融合。“法的理念经由法的价值、法的基本原则、再到具体法律制度的制定实施，就是法的理念由主观和应然状态具体化为客观和实然状态所经历的过程。”[19]马骧聪教授提出对生态化的法理念研究和运用，应把生态化理念渗透贯彻到各个相关法律和法治实践之中，使生态化理念成为法律制度体系的核心内容，运用生态化的法理念对法律的创设和运行进行全面的审视、修改和完善。从法律的发展趋势看，生态本位的法律理念还将持续引起法律制度内容和形式上的变革。
从宪政基础看，生态化理念在法律领域的渗透和延伸需要宪政支持，从部门立法所保障的与人类活动相关的生态环境权益，经济社会制度安排对生态秩序的认可，到最终以法律为原本和基础确立生态法律系统，宪政的法律维度把生态化理念融入到法律原则及其法律规范中，才意味着生态化理念具备宪政合意和制度变革条件。一方面，可持续发展作为生态化理念的核心，在《里约环境与发展宣言》、《二十一世纪议程》等国际条约中得到普遍认可，成为纲领性原则，为宪政创设环境权利奠定了制度基础。另一方面，各国将环境保护上升为国家基本国策，并纳入到宪法基本法框架内，宪政的生态化趋势日益凸显。日本宪法规定的追求幸福权和生存权，被认为是环境权的宪法根据，俄罗斯宪法规定的享受良好环境等生态权利，为生态化理念的宪政基础奠定了法律示范意义，美国一些州宪法也对环境权进行了具体规定。我国宪法以环境资源保护为契合，对生态化理念在相关法律中的融合具有一定影响，由于公民环境权的原则和制度限度还较模糊，还须从宪政制度上厘定生态化理念的合理性和合法性，拓展生态法律制度的发展空间。
三、内陆开放区法治建设的生态化理念之考察
生态化理念既是法律方法的一种突破，也是法律实践的现实调控，有学者提出当前主要的生态危机实际发生在生态保护与经济发展的交叉领域，推进生态法制进步具有重要的发展和实践意义[20]。我国法律生态化理念在法律实践中已具备制度基础和现实基础，无论是制度层面的宪法生态化、民法生态化以及生态经济法等革新理念，还是法律实践方面对调整对象和调整手段的环境规制，生态化理念法律实践的核心内容是如何完善和保障环境权利。
（一）生态化理念具备实施的制度基础
从各国生态立法现状看，生态化理念与区域法制的融合是共同趋势，同时又侧重不同，我国把特定区域功能与生态保障结合起来，实现资源的优化配置和减少环境开发成本，国外生态立法侧重法制的综合性协调，强调环境资源安全的重要性。
1.国内立法经验
我国的生态环境法律体系主要以环境保护法为核心，构建实现可持续发展为主要目标的综合性法律框架，其中基于特定区域或者特定适用对象的专项规范最为广泛。随着我国生态法律制度的探索，以及发达城市在区域优势和政策支持形成的经验模式，在生态化保障建设方面积累了较为充分的政策经验和制度参考。第一，强调区域生态保障的基本要求和专项制度安排。如北京制定《关于北京市开发区开展生态工业园建设的意见》等生态建设的专项制度，明确了完善基础建设、推进清洁生产、转变经营模式、加强生态管理等专项内容，通过改善配套环境，创新开发区经营模式，大幅降低单位产出的资源消耗和废物排放，保障区域生态化水平全面提升。第二，区域生态化建设注重适应新型产业发展趋势。如上海按照《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，实施国际贸易、国际金融和国际物流的生态化建设，对高端产业的生态化发展制定实施办法，为进一步提高对外开放度的资本生态化、产业生态化水平。深圳出台《深圳生态文明建设行动纲领》，提出要发展成为重要区域性国际化城市，通过加强软性国际化功能为重点，把深圳建设成为综合型国际化城市。第三，区域生态化建设注重可持续发展的功能保障。如深圳实施《关于推进节能减排的行动方案》、《关于水资源可持续利用的行动方案》、《关于建设绿色生态的一体化综合交通体系行动方案》等系列政策，提升城市整体生态功能。综合来看，这些国际化城市生态化建设偏重于硬件方面建设和扩大优势产业合作，政策的引导性功能较强。“西部自然条件复杂多样，生态环境状况也存在很大差异，比较突出的问题是，针对目前西部地区主要环境问题的立法如西部开发促进法，生态产业发展法等还存在欠缺。”[21]生态法治建设是我国西部地区实施对外开放的一项重要内容，必须要加快制度研究弥补法律滞后问题，通过内陆开放区的设立进一步促进了生态环境资源的制度配置，为解决目前生态建设法律保障的低效提供了自发激励机制。
2.域外立法经验
国外的生态法律制度起步早，生态环境法律体系更为完整。从20世纪70年代开始，西方发达国家就重视在立法中运用生态化理念，如德国的《环境责任法》、芬兰的《环境损坏赔偿法》等都重视对环境问题的综合性法律调整，除了制定专门的生态保护法之外，还注重环境立法主导作用，不断细化环境立法。第一，强调开发区经济、社会与环境的综合性均衡发展。如《欧盟联盟条约》规定“经济和社会发展的协调一致”，实施的区域发展战略主要是完成经济和社会协调、自然资源和文化遗产的保护和管理以及实现区域间更加平衡的竞争态势，并通过投资促进、金融支持和区域经济合作来等特别法增强政策目标的实现。德国的《联邦空间布局法》规定空间发展和规划应该保护和发展自然基础，长期保留空间利用的各种可能性，以及所有局部区域的环境均衡发展等。第二，重视开发区生态资源有效利用的制度保障。如日本制定《国土综合开发法》，明确区域发展规划、产业布局、开发区建设、落后地区援助、环境保护与资源利用等基本法律内容，奠定了区域开发政策法规体系的基础，并维护了区域开发政策的规范性和权威性。随着经济快速增长，环境压力成为日本东京等城市化开发日益严重的问题，政府立即实施一系列的相关可持续发展政策措施[22]。制定《特定地区中小企业对策临时措施法》、《东北开发促进法》、《北海道开发法》、《孤岛振兴法》等专项特别法，规定开发区关于土地、水和其他自然资源的利用，关于产业的合理布局以及电力、运输、通信和其他重要公共基础设施的规模和配置。第三，对于落后地区或者重点地区的开放开发必须确保环境优先。如美国早期的《宅地法》、《田纳西河流域开发法》开始重视对资源的综合利用，20世纪60年代以来颁布的《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》和《阿巴拉契亚区域开发法》等系列法案，对经济欠发达地区的政策支持全面而具体，主要以税收优惠、各种补贴和奖励政策来鼓励落后区域的经济发展，参照人口规模、人均财政收入水平等标准，通过财政转移支付加大对落后地区发展保障，同时支持实施重大开发性项目，包括科技信息技术方面的重大工程，鼓励支持落后地区协调发展。当前美国尤其重视把能源政策放在优先位置，奥巴马政府颁布《2009年恢复与再投资法》的重点是提高能效和扩大对可再生能源的生产，培育振兴经济的新增长点，被称为“绿色新政”和“绿色凯恩斯主义”[23]。
综上，国内外关于区域开发与生态保障的法律调整差别较大，我国的法律生态化侧重于经济开发与环境保护相互融合、相互支持的制度导向，体现特定功能区域环境保护和资源利用的基本要求，但缺乏有针对性、明确的政策制度。我国北京、上海、深圳等开放度高的地区，在经济功能区生态管理、产业生态化创新等方面有制度参考价值。国外则侧重于区域开发的综合性立法，把环境资源保护置于重要的法律地位，同时以专项性环境立法进一步加强落后地区在协调均衡发展方面的制度保障。特别在城市化进程中如何解决生态赤字问题，是发达国家共同关注的制度问题。美国学者萨斯基亚·萨森认为世界性城市的特征是现代产业的国际化和高度集中化，体现一种全面互补的非竞争体系，强调区域经济理性发展的制度功能，才能形成经济社会和环境高效运转的有机综合体[24]。意大利经济学家卡麦格尼和卡培罗提出要注重城市功能中环境、经济、社会三个系统的效应最大化，强调三者必须平衡地协同演进[25]。内陆开放区建设是我国城镇化进程的开放性战略，要重视法治建设对环境资源的主导作用，使区域开发符合经济规律和生态规律，确保经济、社会和环境均衡持续发展。
（二）生态化理念具备实施的现实基础
在生态化理念对发展的重新审视以及国家制度的政策推动下，我国的法律生态化进程在抽象法律价值层面和具体法律实践层面都具备了现实基础。我国的工业化水平虽落后于西方发达国家，但对经济社会可持续发展战略已得到制度巩固，社会公众的环境意识不断加强，从工业文明社会向生态文明社会的历史转型具备了现实基础，也为生态化理念的法治化提供了现实保障。
1.生态化理念符合经济社会发展的现实需求
我国市场经济体系已基本形成，改革开放以来现代化生产力不断扩张，经济社会的快速发展，市场化竞争对环境的影响也日益加剧，导致物质生产规模与环境资源脆弱形成鲜明对比。经济社会发展的可持续性成为转型阶段产业结构调整和经济发展方式转变的重要考量。目前，我国工业化水平和产业发展水平还不高，以资源消耗为代价的粗放型经济增长方式还未改变，产业发展的环境效益水平低下，严峻的生态环境形势未得到实质改善。数据显示，我国每增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍，在快速工业化和城镇化的发展阶段中，我国区域开发还面临诸多资源环境新问题和新矛盾的约束，并将随着区域开发强度的不断提高，其对资源环境合理高效利用和产业结构优化的挑战依然艰巨[26]。经济生态化和社会生态化必然要求法的生态化，必须满足经济社会生态化建设的制度供给需要，以制度的内在逻辑凸显生态保护的法律价值和调整功能，改变重资源开发轻资源保护、重经济效益轻生态效益的传统法律思维，才能为经济社会可持续发展提供法律保障。
2.生态化理念体现维护整体利益的公共意识
我国社会公众的环境意识不断提高，社会主体对生态保护的认同、支持和参与成为推动可持续发展的重要力量。生态化理念是公众对社会整体利益的普遍共识，是对片面追求经济效益的增长模式的社会反思，以生态理念重新审视经济社会发展方式，尊重人与环境的和谐关系，才能形成经济社会可持续发展为整体利益的公共意识。这种公众意识注重生存发展权益和自然环境的整体利益，我国尚处于城市化和工业化的快速推进阶段，经济社会发展不平衡以及环境生态恶化问题仍然严重，公众的环境共识促使社会秩序与生态秩序的相互作用，并使尊重和保护环境的公共意识成为内在发展逻辑。生态化理念要从思维范式转化为市民社会的行为准则，须通过法治化路径上升为国家意志，使传统法律价值、法律目的、法律体系和法律责任所指向的社会公共利益吸纳和延伸环境权益。
3.生态化理念契合环境优先的内涵式发展
同许多发展中国家一样，我国正面临工业化“传统发展模式”的挑战，过于强调经济建设的重要性，把经济快速发展作为社会发展的捷径，以追求经济效益最大化来促进社会福利水平的普遍提高，同时也加剧了资源密集型经济体对自然资源的过度依赖和破坏，最终导致两极分化、区域发展失衡、环境恶化等问题。生态化理念厘清“有增长无发展”的单向度发展模式，强调经济社会发展必须受到生态合理性的制约，满足经济社会发展与环境平衡协调的内涵属性，环境效益优先既是经济社会可持续发展的现实需要，也是生态规律和人类存续的必然要求。内涵式发展意味着向集约型经济增长方式转变，遵循环境优先发展的客观规律，不再把经济发展放在优先位置，强调以完善的环境法律保障体系确保经济社会发展的速度和规模不超过环境的承载能力，实现经济社会和环境整体利益的最大化。
四、我国内陆开放区法治建设生态化理念的虚化
内陆开放区是我国为了增强内陆地区对外开放度，从国家战略层面发展内陆开放型经济，促进内陆区域经济社会可持续发展的新型经济功能区。设立内陆开放区是我国促进西部大开发的重要战略部署，旨在通过区域发展辐射功能实现资源型经济转型发展，实现区域资源优化配置和扩大对外开放。内陆开放区往往是生态脆弱型和资源依赖型的传统经济发展模式，从法治化路径探讨内陆开放区的生态化功能存在认识不足，制度安排虚化等现实问题，因此强化法治建设的生态化理念必须从制度保障入手，否则难以实现经济效益和生态效益的统一，难以保障区域和国家的生态安全。
（一）内陆开放区的政策法规缺乏生态价值导向
生态价值为法律的创新与发展注入新动力，法律生态化趋势意味着法律价值导向的新内涵，法律所固有的公平、正义、自由等自然法价值与生态价值内涵紧密联系，又具有相对独立性。内陆开放区政策法规的生态价值导向目前还不明显，需要立法机构根据区域发展的生态目标加大制度设计和创新，使其产业、投资、金融、能源等方面的政策法规体现环境优先的价值导向。从政策支持看，内陆开放区资源优化配置缺乏调控政策，引导和支持资源要素向生态效益转移的扶持政策不足；从产业支持看，内陆开放区是产业转移和优化升级的重要试验区，在高新技术产业和现代服务业等方面有较成熟的政策导向，但对于产业生态化的发展规划的举措还尚不足；从环境支持看，内陆开放区的生态化建设仍然以“环境与经济协调”的环境政策为重，应及时转变为充分发挥内陆开放区的生态化功能，积极实施“环境优先”的差别化优惠制度为重。内陆开放区主要是体现区域经济产业发展、环境资源可持续利用，以保障经济功能区高开发与资源环境利用的平衡。我国有学者提出，如何以最低的环境成本来保护自然资源，确保实现高效的可持续利用是西部地区发展面临的重要问题。[27]
（二）内陆开放区的环境制度体系存在滞后性
我国立法过程中逐步吸纳了生态化理念的价值内涵，从生态环境保护到环境效益评测等规范都体现了可持续发展的法律意蕴，这种可持续发展的法律理念既要求区域内以及区域与区域之间发展的平衡状态，也要求代际之间享有平等的环境资源配置。资源的有限性、稀缺性和不可再生性决定了支持发展的环境容纳能力是有限度的，以往重视经济利益的制度安排必须转向环境容量和环境限度内的适度性发展。目前，我国生态环境保护的法律制度主要涉及生态保护、资源开发与利用、循环经济促进以及土地和森林保护等相关法律，而对区域开发、产业规划、金融创新等经济社会活动的环境权限和环境考量等的制度构建还相对滞后或缺乏执行效力。这些制度还不能适应新形势下内陆开放区生态化建设的要求，应该从这一特定功能区的国际化格局来整合生态化建设法律制度，在原来的生态保护的基础上，突出内陆开放区外向型经济的生态法律价值，在产业生态化、资本生态化和城乡统筹保障等方面加大制度建设，适应战略性资源型经济转型的现代法律制度需要[28]。
（三）内陆开放区生态环境监管存在制度失范
内陆开放区的生态秩序体现为资源的优化配置和资源的有效管理，有效的政府规制是维护生态秩序的最佳途径。内陆开放区中政府角色定位将由过度干预转变为监管引导，转变以经济增长作为管理目标，强化生态效益考评指标，不能过度干预造成资源配置效率低下，也不能忽视监管导致资源滥用和环境破坏。目前我国内陆开放区生态环境监管机制还不够健全，既缺乏维护生态平衡、保障资源合理开发和可持续利用的制度体系，也缺乏有效的监管执法环境，政令不畅、效能低下、执行不力甚至执法职能冲突等问题凸出。另外，内陆开放区生态环境脆弱，有效的生态建设、生态补偿等政策创新与实施不足，高强度的开发环境压力未能得到很好的缓解。有学者强调“建立健全有效的公共自然资源权力监督机制、特许经营监管机制、环境侵权赔偿机制、破坏生态环境公法责任机制、公众与媒体监督机制已迫在眉睫，不容暂缓”。[29]
五、我国内陆开放区法治建设的生态化理念之调适
政府主导的公共政策和区域经济发展紧密关联，特别是承担特定经济社会功能的区域必须建立相适应的公共政策调整机制。无论是区域土地利用规划，效能规划，扩展城市边缘，还是调整城市形态，其社会目的不外乎都是对区域权力再分配的需求[30]。政府必须主导生态法治建设，确保环境规范与法律原则的一致性。“政府机器所需要的规则就是组织规则；它们的目标如下所述：一、实现特定的目的；二、对那些规定了应当完成某事或应当实现特定的结果的肯定性命令（positive orders）进行补充；三、为实现这些目的而建立各种使政府得以有效运转的机构。”[31]内陆开放区生态化建设应基于社会实效进行制度创新，其秩序模式就是以法治促进区域开发的环境优先发展，以实现内陆开放区的可持续发展为法治目标，保证区域经济功能、社会功能和生态功能并重，构建我国内陆开放区生态化建设的法律体系。
（一）法治目标的生态化调适
内陆开放区承担着对外开放和全面均衡发展的区域功能，其制度建设的法治目标根植于区域可持续发展的基本理念，内陆开放区建设强调整体和谐的法治观，其法治目标的生态化调适体现区域可持续发展的基本要求。环境是社会经济发展的客观条件和存在空间，内陆开放区的开发开放必须考虑环境脆弱性问题。法治目标的生态内涵依据资源的有限性、稀缺性和不可再生性，环境与资源是互为依存、互为影响的关系，法律的制定和实施必须指向科学适度地开发资源并减少对环境的破坏。内陆开放区的开发开放应贯穿生态规律，最大限度地利用而不是浪费资源，改变高消耗、浪费资源来支撑生产发展的局面，以生态化制度创新实现可持续发展的法治目标。
（二）法律原则的生态化调适
我国内陆开放区法治建设过程必须遵循法律生态化的基本原则，按照生态学与法学相结合的方法论，对法律原则进行生态化理论的审视、修改、补充和完善，保障内陆开放区法治建设沿着生态化法治方向进行，实现内陆开放区生态化建设的法制统一和法治协调。
1.可持续发展原则
可持续发展是法律生态化理念的核心，强调经济发展、社会发展和生态发展有机协调，使人类社会能够永续发展。可持续发展原则包含三层内涵：一是生态可持续发展，可持续发展的关键是保持生态资源的可持续利用，不能以牺牲环境效益追求经济效益，经济社会发展与保护和改善生态环境不可分割；二是经济可持续发展，经济发展不能超过环境资源的承载能力，有效率的经济增长应实现代际与代内公平的统一，以最低限度的环境代价实现经济效益最大化；三是社会可持续发展，可持续发展最终价值定位是人类社会的可持续发展，经济发展和生态保护都应关注社会公共利益，即以提高人类生活质量和改善人类生存环境发展目标。经济与环境均衡发展的本质就是经济社会的可持续发展，内陆开放区应解决资源有效配置问题和环境容量限制问题，法治建设必须贯穿可持续发展原则的整体性要求，实现区域可持续发展的公平与效率的统一。
2.生态效益优先原则
生态效益优先原则是环境优先发展的具体要求，强调环境保护与经济社会发展的一致性和利益的整体性，即区域发展中经济效益、社会效益和生态效益是统一均衡的，但是如果经济社会发展超过了环境限度，造成生态利益和经济效益、社会效益发生冲突时，应将生态优先保护置于更高的法律地位，首先考虑环境资源的承载能力和优先维护生态效益。“如果社会效用的要求足够紧迫，如果现行规则的运作步履艰难，充满不便，那么效用迟早会走向胜利。”[32]内陆开放区的经济社会发展与自然资源开发利用联系紧密，并且当前最紧迫的使命是承担城乡统筹和区域均衡发展的国家战略，其制度创新和价值目标应将生态效益放在优先位置，才能最大限度提升法治效用。
3.资源有效配置原则
“原则性命令具有社会实效并且被合乎秩序地制定的，即可以具有社会效力与法律效力，而这在许多情形中确实如此。”[33]西方法学家一贯注重法的实践效力，美国著名经济分析法学代表波斯纳也特别重视法律原则和法律制度在促进资源有效率配置的努力。内陆开放区法治建设的生态效能是实现资源的优化配置，保证经济效益和社会效益在不损害环境效益的前提下实现效益最大化，使资源要素向低能耗、高效益的区域聚集和整合。资源有效配置原则应该遵循三个方面的基本要求，一是能源消耗最低限度原则，资源配置要符合能耗最低化的基本要求，不能以资源过度消耗来发展经济；二是资源最佳利用原则，经济社会发展速度与资源开发速度应保持均衡，对资源的开发利用应保持在资源的承载力以内，并最大限度发挥自然资源效用；三是环境污染最小原则，资源利用造成的环境污染应对控制在环境容量阈值内，经济社会发展必须严格遵守污染物排放标准，最大限度减少环境污染。
4.公众参与原则
公众参与是现代民主政治的重要形式，也是公民的基本政治权利，具有广泛的宪政基础和国际共识。各国宪法普遍规定了环境保护的基本原则和公民的环境权，为环境法律制度提供立法依据和指导原则，有利于提高环境保护的公众参与意识。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》等纲领性文件，对公众参与原则进行了诠释，在环境信息公开、环境决策参与和环境权益补偿救济机制方面推动社会公众广泛参与环境决策。我国内陆开放区法治建设应该进一步完善公众参与制度和公众监督制度，充分尊重社会公众在环境决策中的主体意识，利于环境保护的公共政策的顺利推进。
5.环境区域控制原则
由于自然资源分布的不均衡，环境问题既是整体性问题，也是区域性问题。环境区域控制原则要求在特定区域的自然资源利用必须兼顾整体利益和局部利益、公共利益和个体利益，保证区域环境利益平衡和区域可持续发展。在当下依法行政的时代背景下，政府善于用法律手段来积极推动区域经济的协调发展显得尤为重要[34]。内陆开放区的法制建设必然面临环境问题区域化的现实挑战，尤其是处理好经济发展为主还是环境保护为主的矛盾冲突，必须根据自身生态环境状况以及经济社会发展水平，建立符合实际需要的环境区域管理体制，确保区域环境立法的针对性、协调性和稳定性，实现区域内经济社会发展和生态环境建设的良性循环，保障区域资源禀赋的合理利用。
（三）制度设计的生态化调适
法律生态化是内陆开放区法治建设的发展趋势和具体要求，以生态化理念对内陆开放区法律制度进行审视和完善，通过制度创设和政策革新建立生态化保障机制，才能对内陆开放区的法律体系、专项制度和特别法律规定进行全面的生态化调适。
1.构建内陆开放区环境法律保障体系
内陆开放区环境法律保障必须坚持政府主导模式。加快政府职能转变，从包办到政策监管，充分发挥政府在环境监管中的主导功能，必须强化环境保护的法律制度建设，完善环境保护、环境规划、环境管理、环境监督和环境救济等方面的权责问题，严格地方性法规，依据经济发展水平和资源承载能力实施环境规划，因地制宜重新设置环境污染治理机制，全面开展环境影响评价机制，确保区域内的经济社会活动对环境的不利影响最小化，使区域环境管理制度化和规范化。内陆开放区环境制度设计的关键是改变城乡资源的不合理配置，创新设立城乡一体化的资源配置模式，在户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地流转制度、财税制度和金融制度等主要方面着手，弥补空白，加大制度供给，实现城乡统筹、平等、和谐发展[35]。
2.内陆开放区环境合作立法
在今天社会关系复杂的时代中，审慎制定的法律对依法治国而言是不可或缺的要求[36]。从经济学的角度来看，内陆开放区是一个区域经济合作的概念，但内陆开放区的生态化建设不仅是一个区域性概念，更是一个整体性概念，环境法律的有效实施不仅需要加强法律监管，更需要加强区域之间的环境资源合作，通过立法保障区域经济合作中的生态化功能。内陆开放区的环境合作立法，应建立区域经济社会均衡发展的法律协调机制，建立环境资源的共同管理机构，明确环境保护和环境纠纷中的职责范围，加强各方环境信息披露和共享制度，避免环境治理的重复浪费以及因地方保护主义造成的资源效能低下，通过政策合作尽可能延伸环境保护和资源优化配置的地缘范围，使区域内和区域之间的生态系统保持良性循环，充分保障资源优化配置和生态效益的最大化。
3.内陆开放区产业生态化立法
内陆开放区既要发展外向型主导产业，又要促进区域协调发展，要以产业生态化作为制度设计的基本目标，构建有利于区域和产业生态化的法律制度，建立环境友好型、外向型产业体系，促进区域经济和自然资源优势互补，形成全面开放的产业新格局奠定制度保障基础[37]。一是大力发展工业生态化，建立循环经济产业群，实现传统工业向高新技术产业群转型，通过资源综合利用、循环生产集群和生态环境规划推动工业生态化发展。二是大力发展服务业生态化，充分发挥物流、能源、信息、教育等关联产业链的集群效应，合理建构区域服务业梯度，促进优势服务业集群良性循环。三是大力发展农业生态化，变革城乡割裂的二元社会经济体制，创新建立城乡一体化的政策法律，促进城市先进要素与农村资源的有效融合。
4.内陆开放区资本生态化立法
当前内陆开放区要以金融资本创新作为经济生态化发展的突破口，改变传统的高消耗型资本市场，构建资本生态化法律保障体系，深化投融资、土地、资本、劳动力等体制改革，完善资本运行的区域环境控制，提升内外资利用的生态化功能，为内陆开放区的生态化建设创造良好的金融服务环境。加强生态资源资本化、市场化改革，提高生态资源资产化水平，大力扶持绿色产业，鼓励金融市场为培育环保型产品发挥积极作用。通过建立健全信息披露机制，提高环境保护的审慎监管水平和公众参与水平，推进内陆开放区市场化改革与生态化建设的协调发展。
5.内陆开放区土地资源集约化利用立法
土地是内陆开放区最基本的资源要素，从两江新区和喀什经济区的规划看，土地资源的集约优化开发是内陆开放区制度建设的重要内容，土地开发首先不能违背基本国法，土地资源的稀缺性是内陆开放区生态化建设的根本要求，要在土地综合管理、土地收益分配机制、土地流转保障机制以及土地规划等方面建立完善的政策法律，保障内陆开放区的土地效益最大化。如两江新区规划面积1200平方公里内，生态涵养区约占一半，必须充分考虑生态涵养区的保护和开发政策，既要在环境容量范围内促进产业生态化发展，又必须在土地资源的集约优化上进行严格规范，实现土地资源的统筹规划和高效配置。
第三节 内陆开放区产生与发展的理论基础
内陆开放区属于理论交叉较为广泛的范畴，它首先是经济学关于资源优化配置的基础理论的具体体现，同时与政治学关于制度安排下的市场经济体系紧密联系，也有学者从社会学的角度分析特殊经济功能区的产生和发展，认为它是人类经济社会活动以及城市化的必然结果。
一、经济学基础
内陆开放区是建立在资源优化配置的经济学基础之上的，充分体现了经济学理论的比较优势理论和区域经济发展理论。
（一）比较优势理论
比较优势理论是经济学的基础学说，作为资源优化配置的理论基础，特殊经济功能区的形成和发展的经济学依据主要来源于差异化条件下的资源最优配置方式。
1.绝对优势论
亚当·斯密从经济学角度对分工理论进行了系统的研究，其经典著作《国民财富性质和原因的研究》提出了绝对优势理论，即各个地区的经济专业化能够提高生产效率，从而增加国民收入。各个地区应发展其生产成本最低的产品用以交换，提升专业化生产效率，提升地区资源、劳动力、资本的最优化效益。特殊经济功能区的核心功能就是实现资源的最有效率利用，按照绝对优势理论，用劳动耗费量来衡量生产成本，特殊经济功能区建立在劳动分工高度专业化的基础上，特色经济功能区以政策优势提升劳动生产率，降低区域内产业成本和提高市场竞争力。
2.比较优势论
大卫·李嘉图在其著作《政治经济学及赋税原理》中提出比较优势论，认为不同区域都存在相对优势或比较优势，区域应该集中发展具有比较优势的产业或者绝对劣势相对小的产业，同时进口其绝对劣势相对大的产品，使区域之间都可以突破现有的资源条件限制，最充分、最有效地利用优势资源，增加彼此的福利水平和区域经济的整体水平。德国在自然资源方面相对较弱，但是在机械、化工、航天和环保等方面科技优势明显，相关高端技术人才集中，重点发展科技工业园区来提升经济福利，先后发展了超过300个科技工业园区，其中阿德勒斯霍夫高科技产业园成为欧洲最具代表性的科技园区，在新能源、新材料、信息技术和环保方面形成世界领先的产业链，其高科技产品和资源节约型产品的对外输出占据出口市场的主要部分。比较优势论为特殊经济功能区的资源优势集中奠定了理论基础和基本方向。
3.要素禀赋理论
优势论主要侧重于劳动生产率的差异，但对这种差异的本质和原因缺少分析阐释。赫克歇尔和俄林的要素禀赋理论认为，国际贸易和国内贸易都是基于生产成本差异而进行的区域性贸易，不同区域的要素禀赋的差异是客观存在的，直接导致区域产业分工和区域之间的产品流动。如果不同区域的劳动生产率相同，则生产要素禀赋比率和商品生产的密集程度决定了比较成本差异，即区域贸易就是双方生产要素相对密集的产品的交换，弥补自身稀缺资源的成本影响，使双方都可获得利益。要素禀赋理论认为“地域”是贸易的基本单位，国际贸易和国内贸易并无本质区别，只是在不同区域内生产要素的分布和流动不同。这一理论对特殊经济功能区的设立奠定了重要的理论内核，是特使经济功能区实现差异化发展的理论基础。
（二）区域经济不平衡发展理论
内陆开放区的经济增长模式是经济学关于区域经济不平衡发展理论的延伸，各国在工业化发展阶段都面临经济发展不平衡的现实问题，通过内陆开放区的辐射作用和创新作用实现区域经济协调发展。
1.增长极开发理论
法国经济学家朗索瓦·佩鲁最早提出“增长极”理论，他认为区域经济的增长不是同时出现在所有地方，它首先不同程度出现在区域内的一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向周边区域扩散，最终对整个区域的经济社会发展产生影响。[38]这一影响既可能是产生正面效果，也可能是负面效果。增长极理论是区域经济发展关于不均衡理论的代表，增长极的现实意义是把有限的资源要素集中投入到发展潜力大、经济效益最大化的较小区域的少数部门，形成产业集聚型的空间极化，与周边区域形成明显的经济势差，并通过扩散效应带动整个区域的经济发展。增长极开发理论是国际分工体系的进一步发展，也是国际竞争环境日趋激烈的区域发展共识，各个国家都在本地区培育区域增长极，形成优势资源要素的聚集洼地，努力发展战略支柱产业和主导产业实现产业集聚、人才集聚、资本集聚、信息及技术集聚，以空间极化实现生产力的合理布局和区域经济资源的合理配置。
2.点轴开发理论
我国经济地理学家陆大道按照区域经济发展不平衡规律，分析经济与区域自然条件的关系提出了点轴开发理论，他综合克里斯泰勒（W. Cristaller）的中心地理论、赫格尔斯德兰（T. Haegerstrand）的空间扩散理论、佩鲁（F.Perroux）的增长极理论，认为区域发展以人口要素和资源要素集中的“点”为重点，通过交通、信息系统和能源通道连接起来的“轴”降低生产成本和提供要素流动性，对周边区域有很强的经济吸引力和扩散作用，进一步聚集生产要素形成新的增长极。因此，点轴开发理论重点说明经济的空间移动和扩散是通过点对区域的作用和轴对经济扩展的影响，采取间距式跳跃式的转移来实现的。[39]从区域经济发展的过程来看，区域的经济增长首先呈点状分布在少数条件较好的区域，随着点状增长极的开发，点与点之间在生产要素上的交换活动，推动以交通线、动力线、通信线、资源线等为代表“轴”进行相互连接，实现更大区域范围内的经济布局不同层次和不同阶段地展开，从而形成了点轴密集的群，即城市群，通过点轴的群开发逐步实现区域经济向一体化和均衡化发展。
3.网络开发理论
网络开发是点轴群开发的逐步演化，尤其在经济布局框架已经形成，具有完善的点轴系统区域在空间结构上进一步优化，使流动性强的商品、资金、技术、信息、劳动力、交通、通信等资源要素的形成网络开发系统；增强区域内和区域之间生产要素交流的广度与密度，促进区域经济一体化和均衡发展。同时，网络的外延扩展，不断增强与区域外的合作与联系，在更大的空间范围内，实现生产要素的合理调度。网络开发理论主张区域经济均衡发展和整体推进，主要适用于对较发达地区或经济重心地区的更新与重组，以及通过全面开发新区实现经济空间的平衡。如我国的珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区的部分地区已经进入这个经济重心地区的重组阶段，对以前相互独立但功能存在潜在互补的多个区域进行有机联结，争取合作并增加机会经济（scope econo-my），形成综合网络开发的经济区域。
（三）产业集群理论
经济学家马歇尔（Alfred Marshall）最早提出产业集群理论，他认为是由专业人才、机械化设备、原材料供给充分、交通运输便利以及生产技术扩散等“一般发达的经济”所造成的“外部经济”，促使形成区域内的产业集中和相互依赖。经济学家韦伯（Alfred Weber）在此基础上提出了聚集经济的概念，其著作《工业区位论》把区位因素分为区域因素和集聚因素，认为集聚因素可分为两个阶段，第一阶段仅通过企业自身的扩大而产生集聚优势，这是初级阶段；第二阶段是各个企业通过相互联系的组织而实现地方工业化，这是最重要的高级集聚阶段，用现代的概念来说也就是形成了产业集群。[40]其后，胡佛（Hoover）将产业集群看作具有“集聚体”规模效益的企业群体，并从企业区位选择等角度对产业集群进行了一些研究。[41]
对产业集群的理解，一些学者从不同角度进行了分析阐释：派克（F.G.Pyke）从产业关联的角度认为产业集群是产业内在生产过程中相互关联的企业集聚；伯格斯曼（Bergsman）从劳动力市场的角度认为产业集群是趋向位于同一地方的一组经济活动；斯切密特兹（Schmitz）认为，产业集群是企业在地理和部门上集中，企业之间存在着范围广泛的劳动分工，并拥有参与本地市场竞争所必须具备的、范围广泛的专业化创新的企业群组。[42]我国学者王缉慈认为，产业集群是一组在一定地理范围内的相互联系的公司和关联机构，它们同处在一个特定的产业领域，具有专业化的特征，由于具有共性和互补性而联系在一起；张辉认为，产业集群主要指集中于一定区域内特定产业的众多具有分工合作关系的不同规模等级的企业和与其发展有关的各种机构、组织等行为主体通过纵横交错的网络关系紧密联系在一起的空间集聚体，代表着介于市场和等级制之间的一种新的空间组织形式。[43]从产业集群的竞争优势分析来看，主要体现在以下几个方面：一是产业集群的集聚效应。即它的地理集中性，大量的相关产业相互集中在特定的地域范围内。[44]二是产业集群的专业化分工。大量的相关中小企业在产业集群内相互集中，形成紧密而灵活的专业化分工协作，以及完善的产业配套体系，减少生产和交易成本、提高生产效率。三是产业集群的合作竞争优势。产业集群重塑了合作与竞争形态，将单独的企业间的竞争提升为更大范围的产业群的竞争。
从区域经济的角度看，产业集群是在资源要素稀缺的条件下，对区域内资源有效整合和区域经济发展水平有效提升。“资源要素总量稀缺只有依靠生产活动所带来的经济剩余的积累才能实现量的增长，而这种积累的速度又取决于区域内将存量资源要素转化为资本的转化机制的效率。”[45]资源本身不具有经济价值，只有在生产活动中通过与其他资源进行有效地整合，才能最大限度发挥资源优势。“将一般性的生产要素如资金、土地等转化为生产性的资本，才会带来新的经济剩余，即增加区域内资源总量。”[46]一方面，产业集群在区域内并非孤立发展，必须有相关上下游产业的配套支持。另一方面，产业集群需要政策制度和科研技术的支撑，确保产业发展的市场化和创新性有法制基础和人才保障，实现经济要素与社会力量的优势互补。
（四）可持续发展理论
可持续发展最初是环境保护意义上的理念，在1972年联合国人类环境会议上首次提出。1980年，国际自然资源保护联合会、联合国环境规划署和世界野生生物基金会共同发表了《世界自然保护大纲》，强调可持续发展理念是“人类对生物圈的管理，使生物圈既能满足当代人的最大持续利益，又能保持满足后代人需求与欲望的能力”。1987年联合国世界环境与发展委员会的《我们共同的未来》报告阐述：“可持续发展是指既满足当代的需要，又不对后代满足其需要构成威胁的发展。”
可持续发展理论认为经济社会发展必须充分考虑环境问题，最大限度地合理利用资源，减少对环境的破坏，降低生产发展的环境成本，实施集约型经济增长方式使经济效益、社会效益和生态环境效益的有机协调。特殊经济功能区遵循可持续发展理念，一是坚持生态可持续性原则，经济发展要保证以持续的方式使用自然资源，注重保护和改善生态环境；二是坚持经济持续性原则，经济增长应当体现公平与效率的统一，特殊经济功能区的经济行为是在法制约束下，力求以最小的环境代价产生最大的经济效益；三是坚持社会持续性原则，特殊经济功能区追求经济效益，也承担社会效益，根本目的是提高人类的生存发展环境，即经济发展与社会发展的内在统一性和持续性。
二、政治学基础
内陆开放区是社会经济发展到一定程度后通过政府的主导作用下以制度的形式进行确立的发展方式，内陆开放区从创立到兴起都具有浓厚的政府意志，本质上体现特殊经济功能区是实现资源配置和产业集群发展的国家行为，其政治学基础主要体现在以下几个方面：
（一）经济增长制度决定论
制度是在一定历史条件下满足人类有秩序的经济社会活动建立的行为模式或社会规范体系。制度决定论源于亚当·斯密（Adam Smith）和穆勒（Mill）等古典经济学的国家经济思想。20世纪70年代中期以来，以科斯（Coase）为代表的新制度经济学进一步拓展了制度决定论，认为制度同样是经济增长的内生机制，从制度方面对技术革命、经济增长作出了新的解释。诺斯（North）认为，制度因素贯穿于经济增长的全过程，经济增长的过程是在某种制度环境和制度安排下进行的，政府应当保障制度的有效供给，经济增长所依赖的技术要素和资本要素才能持续。同时，制度安排、制度质量和制度创新等因素都会影响到生产要素的组合效率和经济增长。
制度的主要功能是降低生产和交易成本，为实现区域经济合作创造条件，减少经济外部性，提供现代企业激励机制。制度安排与经济增长存在密切联系，特殊经济功能区要保证制度均衡，即制度需求和制度供给的均衡。制度创新是特殊经济功能区的发展动力之一，制度的替代、转换与更新，实质就是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。交易成本理论提出，交易费用是制度建立的基础，专业化和劳动分工越细化，市场交易费用就越增大，现有的制度安排的滞后性不能解决这个矛盾，只有制度创新才能减少交易成本，减少经济效益与社会效益之间的差异，进一步激励企业自主性，提高生产率和实现经济增长。特殊经济功能区的制度依赖非常明显，制度优势和制度质量是特殊经济功能区实现差异化发展和资源优势集聚的最基本要素，按照新制度经济学观点，制度优势是经济增长根本决定因素。
（二）服务型政府理论
1938年，德国行政学家厄斯特·福斯多夫（Emst Forsthoff）在作品《当成是服务主体的行政》中提出“服务行政”的概念，认为现代行政的主要任务是服务于生存发展。20世纪80年代以来，政府服务型行政改革成为世界潮流，服务型政府建设在西方发达国家不断兴起。这一政府理念强调，政府的职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式要有效保护公民权利，提供优质高效的公共服务。有学者提出，“服务型政府是经人民代表大会授权，受人民委托，以维护广大人民群众的根本利益为服务宗旨，通过对社会实行规范、公正、高效率的管理，实现最大多数人的最大福利的政府”。[47]还有学者认为，“服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民，社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展”。[48]从政府服务的权力来源看，“公共服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个公民民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。[49]从政府服务的制度基础看，“为社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需要和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”。[50]特殊经济功能区强调贸易自由化，但是政府在其设立和建设运营中担当重要的主导角色，即特殊经济功能区是服务型政府在经济宏观调控上的创新。从实践理论上看，特殊经济功能区的政府主导理念主要来源于以下几个方面：
1.公共选择理论[51]
公共选择理论是用人性自利的“经济人”假定来分析政府行为和民主法治进程，认为政府的管理目标和行政能力等同于市场的交易性质，通过协调各种利益主体之间的矛盾与冲突，形成各方妥协共同行为。公共选择理论的奠基人布坎南（James M.Buchanan）明确提出，公共选择是政治上的观点，它大量运用经济学的工具和方法帮助集体或非市场决策而产生。缪勒（Dennis C.Muller）认为公共选择理论是将经济学运用到政治科学，对非市场决策的研究。特殊经济功能区关于公共选择理论的应有之意，是强调政府职能主导在经济社会公共产品的生产交易方面引入竞争因素，打破传统的行政垄断局面，按照成本收益理论的市场化管理模式，赋予市场主体更多的自主权和竞争权。
2.新公共管理理论
新公共管理理论以现代经济学和私营管理理论与方法为基础。现代经济学强调以市场为导向的现实分析，以绩效模式分析政府干预市场的政策效果。新公共管理理论认为，政府应以市场或市场主体为导向，提高政府服务的效率、质量和有效性，通过“成本—收益”对政府绩效目标进行界定、测量和评估。新公共管理理论把私营管理理论中的管理方式和手段应用到公共部门中，以灵活的组织形式适应发展环境，重视实际的产出和结果。[52]其代表学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒强调在公共管理中的企业和市场导向理念，即政府管理应吸收私营管理方法，重视市场机制和竞争机制对管理绩效的作用。新公共管理理论提倡的“服务型政府”实际是一种“政府本位”的管理型政府，在社会、公民和政府三者的关系中，政府是管理的主体处于主动地位，公民和社会是管理的客体处于被动地位，因此强调政府服务意识的增强，在公共管理中更多地考虑社会主体利益。[53]
3.新公共服务理论
美国公共行政学家罗伯特·登哈特（Robert B.Denhardt）为代表的公共行政学家认为强调政府管理忽视了公民的权利和价值，政府应该是公民和社会公共利益的代表，提倡“新公共服务”是政府的基本职能，“新公共服务”理念把市场追求个体利益最大化提升为公共利益最大化，强调公共利益是政府服务的最终目的，在公共服务供给过程中政府应高度关注公民价值，不能把为公民服务简单等同为顾客服务，公民价值和公共服务高于企业家精神。弗里德曼指出，“对法律制度的要求不是来自‘社会’，而是来自具体的人、团体、阶级和阶层”。[54]政府服务职能的本质在于，满足人的主体需要，即保障公民的主体权利，运用公共权威和公共秩序维护经济社会秩序，实现区域的协调均衡发展。
三、社会学基础
内陆开放区也建立在一定社会学基础上，内陆开放区不仅要实现一定的经济发展目标，同时也承担着社会发展的促进作用，经济功能的最终意义是实现整个社会的和谐发展和社会利益的均衡协调。
（一）新经济社会学理论
美国社会学家马克·格兰诺维特（Mark Granovetter）用嵌入性视角分析经济学和社会学之间的关系，认为经济行为是社会关系的一种，一切经济活动都是嵌入社会关系中，经济主体不是孤立的理性“经济人”，社会的价值观念、制度规范、文化传统等因素渗透于经济主体的决策与具体行动中，并影响、制约经济主体的决策和行动。不仅经济活动嵌入社会关系之中，市场也是嵌入社会中，它是社会的组成部分。它不仅取决于社会的政治结构，而且还受社会价值、文化环境、社会规范、法律原则等制约和影响；它不仅是商品交换的场所，还是一种规范的道德秩序具体化的反映。[55]
我国社会主义建设的实践经验和教训，特别是改革开放三十年的实践经验充分证明，经济行为是一种社会建构，经济的发展是受社会结构和社会各种因素制约的。[56]一方面，经济发展需要良好的社会环境和社会条件。社会发展是一项系统工程，包括人类社会延续至今各种发展要素，即人口、劳动、秩序、社会保障、教育、医疗卫生、科技、文化和环境等因素。良好的社会环境和条件是经济长期稳定发展的基础。另一方面，社会发展是经济发展的最终目的和发展导向。马克思主义认为，社会是由个人组成的有机整体，是个人相互联系的总和，社会发展的核心是人的发展。经济发展的本质是为了社会发展，最终目的是为了人的全面发展，这是社会发展的核心和最高目标。
（二）社会利益协调机制理论
利益是人类社会的普遍范畴，是人类经济社会活动根本动力，并发挥着重要社会作用。利益需要是人们经济社会活动的出发点，而利益不平衡是推动社会发展和变革的内在根据。陈庆云认为社会利益是指在某一特定空间区域内，所有的个人与组织为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。[57]向德平等认为，社会利益是包含经济利益、政治利益、文化利益等在内的一系列个人特殊利益和群体共同利益的总称。[58]利益的产生是各种矛盾运动的结果，包括各需要主体之间的矛盾以及需要主体与外界环境之间的矛盾。马克斯·韦伯认为法律秩序和经济秩序都是“从各种互相冲突的利益均衡过程中产生的”。[59]李劲松认为，利益协调指的是在一定的历史时期，政府能够充分表达和实现社会中各种不同的利益要求，并利用各种有效的资源，运用政治、经济、法律的手段，有效地协调社会中的各种利益矛盾与冲突，从而改变社会的无序和混乱状况，树立全社会对社会共同体的价值认同，促进社会良性发展。[60]
在现实生活中，人类的利益需要是无限的，而自然界和社会满足这种需要的能力是有限的，需要与供给之间的差异是不可避免的。因此利益协调机制是人类社会与自然界联系的基本规则，吴俊杰等认为，利益协调机制是指在社会主义市场经济发展过程中，针对各个社会主体掌握的能力和资源的不同而产生的利益不平衡及其他不公平的现象，一个国家所采取的各种措施以平衡各群体利益的制度，以形成多元化利益格局中的各种主体的利益均衡。[61]陈敏昭等认为利益协调机制是指在社会系统变化中协调不同利益主体之间相互关系的组织、制度和发挥其功能的作用方式。[62]黄家海认为，利益协调机制是那些规范着人类利益偏好的取向及利益行为的选择的各种制度的有序运行，是人们应遵循的各种行为方式的有机整体，相对于其他手段来说，机制具有全局性。[63]高秋丽认为利益协调机制就是对人们之间相互作用的行为做出调整的规则的总和，使利益主体的逐利活动受到适当的制约所需的基本社会条件及其间的有机联系位。[64]张菊梅认为利益协调是在承认不同利益主体利益合法性的基础上，通过竞争、合作、妥协、调节等方式将各利益主体的利益诉求理性地保持在一定限度。利益协调机制则是为了实现利益协调目的，以公正、公平为基本价值理念建立的一套政策、组织及制度体系。[65]从利益协调机制调节的内容看，并不仅仅涉及经济利益，还包括政治利益、文化利益等。
（三）城市化发展理论
内陆开放区与城市化发展是密切融合在一起的，也可以说是城市化在经济功能上的一种特殊表现形式。20世纪中叶以来，全球的城市化呈现持续迅速发展态势，进入21世纪达到高度集中的程度。根据联合国人居中心调查研究，2000年全球城市化水平超过50%，2025年将达到65%。城市化是一个多层次、多区域且长期持续的经济社会结构调整过程，它不仅表现为人口的集中，也是资本、技术、信息等社会生产要素的集聚并产生规模效应。因此，特殊经济功能区是城市化进程中，实现经济要素和社会要素优化配置，促进区域产业和社会服务合理布局，实现经济社会整体发展的战略平台。从宏观角度看，世界各国城市化进程伴随着国际产业分工、国际贸易全球化、世界经济一体化和经济区域集团化的过程重新构造，若干具有全球信息节点的城市发展成为国际都市。特殊经济功能区在城市化发展中占有重要的作用，它是城市空间扩散、产业要素集聚和区域经济一体化的必不可少组成部分，是城市发展和区域经济的整体健康发展。[66]
第四节 内陆开放区生态化建设的法治土壤
一、内陆开放区产生的法理依据
目前，关于内陆开放区的研究多是从经济学视角探索发展模式和管理机制，从法学角度进行探索经济功能区的理论研究和法治实践，成果和成效还不明显。探讨内陆开放区的法律基础，有助于进一步提高内陆开放区法制建设的理论水平，完善法律体系，扩大内陆开放区的法制保障范围。
（一）内陆开放区的法制依赖
内陆开放区的产生和建设需要以较为完善的法律制度为基础，制度优势是内陆开放区的基本要素，制度创新是内陆开放区的发展动力，从各国的法治实践看，功能区的发展路径必须依靠法律制度和政策规范为保障和依赖。美国是建立经济功能区最多的国家之一，其中以对外贸易区为主要方式和手段，并设立了完备的法制保障体系，专门制定颁布了《对外贸易区法》并多次进行修正以适应对外贸易的制度需要，美国海关还专项制定《美国海关对外贸易区管理手册》，确保进出口贸易的便利化政策，尽量减少特殊经济功能区的管理成本。内陆开放区的建设和运行是一个动态的过程，从内陆开放区的决策、实施、监督和救济的各个环节，建立完善的经济功能区法律保障体系是推进内陆开放区的基本条件。内陆开放区的法制依赖源于三个层面的制度需要：
一是通过基本法律和基本政策对内陆开放区进行宏观调控。国家以规划调控、产业发展、财政税收、综合配套等基本法律和政策由上至下地对内陆开放区进行宏观法律关系调控。针对内陆开放区的宏观调控往往是综合性和促进型的制度框架，通过国家政策主导和相关基本法律的调控，保障特殊经济功能区的功能定位在制度范围实现经济效益和社会效益最大化。美国的基本法律层面除了《对外贸易区法》，还包括《扩大中小企业输出法》、《中小企业投资奖励法》、《中小企业创新发展法》、《贸易拓展法》等对外法律制度，形成完备的对外贸易的法律体系。
二是通过具体专项调控功能的具体法律法规保障特殊经济的微观运行。经济功能区往往强调在自然禀赋和经济基础上进行差异化发展，内陆开放区赖以生存和持续的前提是资源条件和西部大开发的制度优势。长期以来，特殊经济功能区的差别待遇，也引起过区域经济冲突。从实践经验看，将内陆开放区成功的政策和措施上升为法律，保障内陆开放区的发展要素在资本市场、人才市场、技术和信息市场等方面优势地位，强化政府协调和市场中介参与的调控作用，才能有效促进内陆开放区的区域经济协调发展。
三是通过专门法保障对内陆开放区的开发促进。从世界各国调控区域发展的经验来看，内陆开放区的功能指向性很强，需要国家的顶层设计和专门制度保障实施。以调整功能为划分标准，内陆开放区法律制度可以划分为三个部分，即内陆开放区宏观调控法律制度、内陆开放区微观合作法律制度、内陆开放区促进法律制度。宏观调控法律制度包括规划法律制度、产业政策法律制度、财政法律制度、金融法律制度等；微观法律制度包括政府服务方面法律制度、资本引导方面法律制度、劳动力和技术方面法律制度等；促进法律制度包括开发促进法律制度、产业集群促进法律制度等。
（二）内陆开放区的宪政基础
从立法实践来看，许多国家为保障经济可持续和均衡发展，把发展经济功能区上升为国家意志，明确规定相关的根本法性质的法律原则和基本制度，确保经济功能区在经济、社会、科技等方面保持开发主导作用。例如，意大利宪法第44条规定，“法律规定各种有利于山区发展的措施”；葡萄牙宪法第81条第4项规定，“指导经济与社会发展，使各经济部门各地区均衡发展……”第12项规定“根据优先考虑国家发展重点地区的需要”制定发展政策；德国联邦基本法规定政府必须出资帮助落后地区实现区域经济平衡发展的目标。在我国的改革开放进程中，内陆开放区作为一种新型经济功能区，承担着整合优势资源、创新发展理念和模式，促进区域经济均衡发展的重任。因此，从宪政的角度对内陆开放区的法律地位的明确，对内陆开放区的优惠政策的法制化，是国家的经济发展战略不可缺少的部分。
内陆开放区的宪政法律意义主要体现为国家直接或者间接调控和干预经济的基本职能。大多数国家的国家调控区域发展是间接调控和有限干预，注重由市场经济本身的发展规律进行经济行为调节。韩国宪法第119条第2款规定：“国家维护国民经济的平衡发展和稳定及适当的所得分配，防止市场支配和经济力滥用，为通过经济主体间的协调而实现经济民主化，可对经济做出控制和调整。”经济功能区是国家在调控区域发展时，通过政策引导和市场活动来贯彻和实行特定的经济社会发展目标和意图，主要通过市场来引导市场主体参与特殊经济功能区的活动，同时采用法律手段和必要的行政手段，确保特殊经济功能区在宪政基本框架内有序进行。内陆开放区要体现决策集权和统筹兼顾原则，即指调控区域发展的决策权不能由各种各样的部门分散行使，必须控制在较高层次的国家机构手中。
（三）内陆开放区法制建设的价值目标
日本著名法学家川岛武宜认为，“法律所保障的或值得法律保障的（存在着这种必要性）的价值，我们将其称为‘法律价值’……各种法律价值的总体，又被抽象为所谓的‘正义’”。[67]一般来说，法律价值是指法的目的，即秩序、公平和个人自由。[68]法律价值具有内在价值和外在价值两个层面。法律的内在价值是指法律所包含的人的合理性与道德性的特定价值追求，如正义、安全、自由、平等、秩序、效率等。德国法学家拉德布鲁赫认为，“法律价值理念，首先在于正义，正义的实质在于平等，即对平等的平等对待，不平等的不平等对待。”[69]法律的外在价值是指法律的工具性价值，是人认识和改造世界以及满足主体生存发展需要的手段或工具。伯特兰·罗素表述的那样：“‘理性’有一种极为清楚和准确的含义。它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的，它与目的选择无关，不管这种目的是什么。”[70]
从各国立法实践看，经济功能区的制度安排也体现了法律不同层面的价值目标。从法律的内在价值目标分析，特经济功能区的制度安排以追求效率和安全为主要法律价值取向。内陆开放区的效率体现资源利用和劳动生产率的有效性，即制度安排保障对资源的充分利用或能以最有效的方式进行生产。同时，从制度上保障特殊经济功能区的差别化发展，维护社会经济的和谐发展，避免区域经济发展出现严重冲突，实现经济安全和可持续发展的基本要求。从法律的外在价值目标分析，经济功能区法制作为一种实现经济效益和安全的主要手段，主要是为了达到区域利益均衡和资源优化的配置的最佳效果。内陆开放区工具理性体现为促进区域利益平衡。区域利益平衡原则是区域协调发展法律制度的基本原则，区域协调发展法律制度的根本目的是改变区域失衡，缩小区域差距，促进区域协调发展。例如经济法是区域经济协调法律制度的主体，按照“社会利益平衡”原则通过市场规制法平衡市场主体利益，以国家投资经营法平衡国家利益与市场主体利益，以社会保障法平衡社会特殊群体利益等。[71]内陆开放区的工具理性还体现为促进资源优化配置，即制度保障合理的生产力布局、产业结构、技术创新、环境保护等，合理配置各种资源，提高资源的使用效益，达到区域经济社会效益的最大化。
（四）内陆开放区基本法律关系分析
近现代社会以来，在对所有社会关系的调整中，法律调整具有绝对的支配意义，它是凌驾于其他一切调整规则之上的社会调整方法。[72]法律关系是一种特殊的社会关系，是由法律对社会关系的调整产生了法律关系。法律关系是社会关系的法律表现形式，是人们在法律规范的约束和指引下的社会行为以及在调整过程中所形成的人们之间的权利义务关系。法律关系的本质是具由法或依法形成的社会关系，即由国家强制力保障的社会秩序，体现社会活动中人际之间权利义务关系。[73]法律关系一般由法律关系的主体、客体和内容三个要素构成。从内陆开放区基本法律关系的三要素及其特征来看，体现出内陆开放区法律关系的广泛性、多样性和复杂性等的特点。
一是内陆开放区法律关系的主体具有多元性和广泛性，包括设立和参与内陆开放区开发，从而在特殊经济功能开发中依法享有相应权利、承担相应义务的国家和国家机关（包括外国政府部门和国际组织）、省级地方政府、公民、外国人、法人（特别是企事业单位）和其他社会组织。内陆开放区不仅包括国内相关主体，同时更大范围吸引外国政府、企业的参与，并根据主体的特质，具体分析其权利能力和行为能力来确定各自的法律地位，保证参与内陆开放区的开发者的合法性。
二是内陆开放区法律关系的客体是指内陆开放区法律关系主体的权利和义务所指向、影响和作用的对象，即一切对内陆开放区开发有效用、有价值、有意义的物质和非物质的财富、利益和行为。根据内陆开放区开发的特定目标，内陆开放区的法律行为包括在利用、保护和开发资金、资源、环境、人才、信息、政策、基础设施、经济结构、市场等要素对功能区进行建设、管理和运营的行为，能够产生法律效果，具有法律约束力的社会活动。
三是内陆开放区法律关系的内容体现的是针对不同主体的权利和义务的关系。从法理学上分析，法律关系的客体分为三类，即物、非物质财富、行为。有学者认为经济法律关系的客体有经济调控行为、与调控因素有直接关系的物、科学技术成果、经济信息。[74]也有学者认为，经济法律关系的客体包括基本经济行为—企事业单位、社会团体、个人等社会基本活动主体所从事的与经济相关的活动以及国民经济管理行为。[75]要确保内陆开放区的有序进行，政府行为始终处于主导地位，建立和健全各级各类国家权力的配置和运行中职权和职责的关系，为内陆开放区开发提供切实有效的法律支持。
二、特殊经济功能区的法制基础
（一）国际法基础
内陆开放区是经济全球化的产物，是投资与贸易自由化的域内经济形式，有关特殊经济功能区的国际法律制度层次清晰、内容丰富、调整范围广。
一是WTO关于经济功能区的制度支撑。WTO是当前国际贸易法中成员最多、组织体系健全、规则制度全面、法律执行力强的多边国际贸易规则。WTO的实体法涉及贸易与投资自由化、服务贸易、知识产权保护等内容，程序法涉及贸易争端解决机制以及反倾销等内容。WTO关于特殊经济功能区的制度支持主要是GATT1947第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》。其中纲领性内容为“各缔约方认识到，宜通过自愿签署协定从而发展此类协定签署国之间更紧密的经济一体化，以增加贸易自由。它们还认识到，关税同盟或自由贸易区的目的应为便利成员领土之间的贸易，而非增加其他缔约方与此类领土之间的贸易壁垒”。“因此，本协定的规定不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区，或阻止通边形成关税同盟或自由贸易区所必需的临时协定。”[76]
二是区域性贸易协定关于关于经济功能区的制度支撑。区域贸易自由化是当前经济全球化的重要形式，以北美自由贸易区、欧盟、中国-东盟自由贸易区等为典型代表的区域性自由贸易区在内部的贸易自由化程度和区域经济合作方面不断提高，区域贸易协定在保障国际贸易一体化方面发挥着关键作用。北美自由贸易协定以市场统一、关税优惠、争端解决机制司法化为制度基础，成为贸易自由化程度较高的区域协定。欧盟在区域内已经形成统一的货币、关境和市场，并且欧洲法院作为统一的司法保障，对各成员国具有直接的法律效力。中国-东盟自由贸易区是全球第三大区域经济合作体，在贸易、社会、经济、政治等各个方面存在宽泛的合作，相对实施较为灵活和便利的贸易规则，旨在减少贸易壁垒、增加贸易机会、扩大市场规模和宽松的合作机制。
三是双边条约关于经济功能区的制度支撑。双边条约下的经济功能区是经济一体化的有效发展，往往是在WTO等国际贸易规则下，主权范围内或者边境区域内实施的市场一体化，甚至司法一体化的经济合作体。如美国智利双边贸易协定在关税减让、知识产权贸易和争端解决等方面，采取更加优惠和全面的合作制度体系。我国与新加坡签订《关于合作开发建设苏州工业园区的协议》共同设立的苏州工业园区，双方遵循共同管理的模式进行合作开发。协议规定建立中新两国政府的联合协调理事会，两国政府各委派一名副总理负责，两国政府有关部门和机构负责人参加，负责协调苏州工业园区借鉴运用新加坡经济和公共行政管理经验中的重大问题。理事会下设双边工作委员会进行定期联系，就借鉴运用新加坡经济和公共行政管理经验的工作进行协商，并分别向理事会中的两国副总理报告工作。[77]
（二）国内法基础
从各国关于经济功能区法制体系来看，一般由基本法、专项法和具体实施条例等不同层次的法律构成其国内法制度基础。首先要以基本法的形式明确特殊经济功能区的宗旨、目标、原则、基本内容和保障措施。并且，通过设立专项法来进一步保障内陆开放区的全面发展。主要包括以下专项制度：
1.关于内陆开放区产业发展的法律保障。内陆开放区重在引导发展以外向型的主导产业，促进区域内优势产业集群和对外贸易的便利。我国设立内陆开放区是基于改变内陆地区的传统产业格局，构建有利于产业聚集的法律制度，在产业转型升级中发挥主导作用，优化和提升产业结构，促进区域经济优势互补，确定特定经济社会功能的产业布局和发展模式。这也是国际的通行做法，俄罗斯在经济特区和自由经济区方面具有一系列的法律规范，其中《俄罗斯联邦经济特区法》为其经济特区的建设、发展和管理提供了充分的法律依据，明确工业生产型和科技开发型经济特区的远景发展综合措施和资金保障，旨在重点发展加工制造业、高技术产业和现代服务业等重点规模产业。日本为解决经济停滞和加快产业改革的问题，颁布了《结构改革特区法案》，强调因地制宜发展特定产业，着重在物流、研发、农业、教育等领域推进改革，增强区域经济活力，促进国民经济全面发展。
2.关于内陆开放区政府管理服务的法律保障。首先政府都重视优化投资环境，提高政府综合管理能力建设，为经济功能区提供管理成本最低的政策环境。从各国和地区的实践经验看，经济功能区的可持续发展，需要一个良好的管理政策环境作保障。各国和地区重视政府在改善投资环境中的主导作用，积极研究和制定相关地方性法规和政策措施，为特殊经济功能区提供完备的综合配套服务，促进产业资源要素的高效流动和优化配置。德国政府在科技工业园区的设立和运营过程中，一般不参与科技工业园区直接管理，主要是在科技活动组织与管理、科技成果流通、知识产权等方面提供完备的法律制度，为科研创新以及科技成果转化提供优惠政策等。因此，政府应重视规定不断减少审批项目，简化办事流程，提高为产业发展的服务指导能力，在投融资、土地、资本、劳动力等政策方面进行管理创新，为内陆开放区创造良好的服务环境。
3.关于内陆开放区资源利用和保护的法律保障。内陆开放区的核心法律原则是可持续发展，以及以此为基础所确立的法律制度。各个国家都很重视经济发展与资源环境的关系，巴西在玛瑙斯自由贸易区规划建设中，注重先行制定相关法律制度对自由贸易区进行整体规划，尤其为保护亚马孙地区自然资源，保证经济与环境的协调发展，对资源综合开发和环境保护进行专项立法，明确规定玛瑙斯自由贸易区内的工业型企业，须经自由贸易区管理局理事会批准，并在开工建设前向州环保局申请环保建设许可证才能依法建设，项目建成投产前还须向州环保局申请环保运营许可证，每年年审一次，否则不能享受自由贸易区的优惠政策。日本本地资源有限，非常重视区域开发的资源有效配置，既颁布了《国土综合开发法》对环境资源保护作出基本法律保护，还颁布了一系列的专项特别法，门类更为齐全、内容更为具体。如针对特定区域开发的《北海道开发法》、《东北开发促进法》、《孤岛振兴法》、《产煤地区振兴临时措施法》、《特定地区中小企业对策临时措施法》等日本的《国土综合开发法》更为明晰地规定了关于土地、水和其他自然资源的利用，关于产业的合理布局以及电力、运输、通信和其他重要公共基础设施的规模和配置。
4.关于内陆开放区经济合作开发的法律保障。内陆开放区的经济辐射功能决定了要建立广泛的区域合作协调机制，促进区域经济平衡发展。内陆开放区在对外合作与对外开放的制度保障具有共同性，加强内陆开放区对外开放度，实质就是加强内陆开放区的对外经济合作面。区域经济的合作规模是特殊经济功能区发展程度的重要因素，我国极为重视区域性经济合作，例如我国珠三角和长三角正是沿海、沿江城市对外规模化发展的区域合作典范。内地与香港、澳门CEPA，以及海峡两岸ECFA在区域经济合作方面提供了完备的法律保障，特别是在贸易、法律、科技、投融资、信息、旅游、物流和环保等领域创造了良好的政策环境，充分保障区域之间的资源要素优化配置和经济社会的可持续发展。
注释
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[76]参见GATT1947第24条第四款和第五款前言。
[77]参见《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府关于合作开发建设苏州工业园区的协议》第四条。
