现在，几乎所有的国家都受到全球经济竞争的压力和信息技术革命的挑战。应该说，行政的环境变了，行政的制度就应该去适应环境的变化；如果行政制度缺乏对环境的适应性，就应当变革之。在国际竞争中的劣势，会使选民直接产生对政府的不满，西方各国政府不得不直面这个现实压力。直面压力得直面政府自身支出太多、人浮于事而又不对行为的结果负责、不迅速回应选民需要等弊端，而要直面这些弊端就得着手改革产生这些弊端的官僚机制。公共部门采用新公共管理的组织模式是西方国家适应新的环境的一种努力。对发展中国家来说，西方发达国家的国际竞争力是相当强的，但就是这些具有竞争优势的发达国家也不满足于现状，不断进行公共部门的重组或改革——从官僚制走向新公共管理，以期在国际竞争中保持竞争优势。发展中国家与发达国家所处的国际竞争环境和科学技术环境是一样的，因此，对于欠发达的发展中国家来说，也有一个进行行政改革以适应环境的问题。虽然发展中国家不能生硬照搬西方的行政改革模式，但可以借鉴西方的经验。
中国有增加国际竞争力的需要。中国加入世界贸易组织后，更是直接受到国际经济竞争的影响。所以持续改进中国公共部门的工作效率、效能及顾客满意度，对提高我国企业的国际竞争力具有特别重要的意义。
中国综合国力的提高需要政府提高服务质量。在国际舞台上，国与国之间的竞争靠的是实力。世界并不太平。国际政治中强权政治的威胁一直存在着。中国还有台湾问题没有解决，一些有实力的大国并没有打算放弃对我国内政的介入。“中国已经连续多年保持平稳较高的速度，还能不能够继续保持下去？我说，条件是具备的，最重要的是我们还能争得一个较长时间的和平环境，集中力量发展经济”。[1]如果不想陷于被动挨打的局面，关键是要有改进中国公共部门竞争力的紧迫感。常识告诉我们，国与国之间的一切竞争，归根到底还是公共部门服务质量的竞争。当代西方发达国家的新公共管理改革，其重要目的之一就是提升他们国家的国际竞争力。中国作为一个身陷全球化经济竞争的发展中国家，作为一个可能受到国际上强权进行政治、军事干预的大国，可以说迫切地需要提高本国公共部门的竞争力。我们改革行政的过程中，不可不了解西方发达国家的新公共管理改革方案。知彼是为了胜彼。但要胜彼就得善于向他们学习：研究他们的改革并汲取其有益于我们的养份。
新公共管理是一种新的行政模式，它针对的问题是官僚制行政模式的弊端，目的是要通过摒弃官僚制，而代之以顾客导向、结果导向及充分利用市场机制和民间力量来提供公共服务的行政模式，来提高公共部门的效率、效能和顾客满意度。我国的公共权力的运行尚没有法治化，受人的主观随意性的影响很大，因而公共理性不充分。既然如此，新公共管理作为一个医治行政病症的系统的组织制度和行政权力运行模式，就值得我们高度重视、认真研究。
长期以来，我国形成了权力过分集中的行政体制，其主要特点是，中央过分集权；政府及其它公共组织中权力过分集中于上级领导者或上级机关。官僚主义的产生常与党政机关以及各公共企业、事业领导机构中的领导者的过分集权相关联。“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离群众，脱离实际，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论是在我们的内部事务中，或在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”。[2]与权力的过分集中相联系，中国的公共组织中依然存在大量的腐败现象，甚至可能出现家长制现象。腐败现象依然是困扰我国行政权力运行的一个大问题。过分集权的领导者手中拥有过多的权力，如果他的党性不强，他就会运用手中的权力谋取私利，干扰对纪检、监察、司法等权力对他的制约，对人民群众的不满予以压制。改革开放以来，中国共产党领导中国政府进行了一次又一次的反腐败斗争，但是腐败依然在滋生蔓延，足见我国腐败现象的顽固性，也是我国公共权力运行机制中权力制约机制乏力或不健全的有力见证，是权力过分集中的领导制度的一个极大的缺陷。2007年3月16日，温家宝在中外记者招待会会上指出：“应该承认，随着发展市场经济，腐败现象接连不断地发生，而且越来越严重，甚至涉及到许多高级的领导人。解决这个问题，首先还得从制度上入手。因为造成腐败的原因是多方面的，其中最为重要的一点，就是权力过于集中，而又得不到有效的制约和监督。”虽然与以前相比，家长制现象大大减少，但仍然存在，在近年来不断揪出的巨贪中有不少在被抓前就是家长式的领导者。“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”[3]邓小平的这句话对有些公共组织依然适用。
邓小平倡导改革政治体制，解决权力过分集中的问题，但这个问题有待进一步地解决。[4]这个问题依然是我国行政权力运行中官僚主义现象的一大根源，也是行政改革的一大课题。
中国进入改革开放的时代以后，实际上一直是以经济建设为中心的。“近些年来，中国经济保持了平稳、较快的发展，但是无论是过去还是将来，都不是评功摆好的时候。我的脑子里是充满了忧患。
中国经济存在着巨大问题，依然是不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性的问题。……这些问题都是摆在我们面前需要解决的紧迫问题，而且是需要长期努力的问题。……但是，能不能做好，关键在于我们的政策和应对能力”。[5]政府的政策和应对能力就是政府能力，就是行政权力运作的效率、效能和顾客满意度，这需要我国“消除体制和机制上的障碍”。[6]
我国政府运作的成本太高。
2006年国家审计署的调查显示，很多部门负责管理着全国的重要资金，但有的部门最小的审批项目仅有几万元，中央部门审批这样小的数额，行政成本太高。[7]审批的过细、过严并没有修补好渠道的渗水和蒸发问题，也没有能有效地把资金送到它最需要的地方，只是在运作中增加上了权与利的环节，使廉洁与廉价之间的换算更为便捷、高效而已。国家审计长李金华指出，“现在很多问题的解决需要转变政府职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，就是再廉洁也是浪费了纳税人的钱。”[8]李金华说，“2006年，审计署对20个省、区、市的地方预算进行审计调查时发现，这些省、区、市2005年本级预算共编报中央返还收入只有3444亿元，仅占中央实际补助的7733亿元的44%，有一半以上没有纳入省级财政预算，脱离了人大的监督，有的还脱离了政府的监督”。[9]
中国虽然实现了公务员制度，但公共部门，特别是离开行政编制的公共企业和事业单位，仍然层次多，副职多，闲职多，导致机构臃肿，“而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展”。[10]
在我国公共部门存在严重的“唯上不唯下”的现象，因而对公众负责、让顾客满意做得不好。可能会有手机短信投票评选优秀干部（比如优秀的人民敬察、人民检察官）的群众参与，但这种方式被广泛质疑，在用人上的公示制度对改进工作收效甚微。
在我国公共部门中，问责机制弱化。不重视结果，只重视过程及对命令的服从。内部繁文缛节，签字环节太多，而且是权力的象征。本单位领导者主持制定的内部规则对一般公共雇员具有权威性。每一个人都在被动听令，因而没法对结果问责。另外，组织中常常有全体成员集体投票、行政首长职责内的事务动辄付诸多数决定的现象，因而对行政首长的问责也相当困难。
在我国公共组织内部在利益分配上是命令导向的，组织中的绩效管理与评优、晋级没有必然的联系。这一方面是因为公共组织内的绩效目标很模糊，一方面也因为在决策、用人及分配制度上领导者的主观随意性作用的空间较大。对权力和晋升的角逐在官本位的文化中意味着切身的个人利益，所以跑官、买官及卖官的现象并不鲜见。[11]
在公共组织中，权力在竞争着财政预算，有大量财政经费的职位以及有寻租机会的职位是“油水很大”的职位，成为追逐权力者的重要目标。之所以形成这种局面，是因为权力没有受到法律的有效牵制。“中央财政转移支付的大量流失，早已不是什么新闻，它已经成为地方政府官员茶余饭后相互炫耀政绩、相互吹捧的笑资，其中，有些地方把套取中央财政支持的多少也变为评价地方政府政绩、提拔干部的标准”。[12]
公共部门内部，领导者的主观随意性影响着本组织的绩效和绩效评估，缺乏有效的员工参与。领导者在组织内可能滥用民主的多数决定原则，让员工全体参与搞集体投票，但那是一种机会主义的做法，领导者也可以不让员工参与。组织内缺少组织授权和员工授权，下级组织和一线员工只是被动地接受上级组织或本单位领导者的命令。他们没有在预算、物质采购及时间支配方面必要的灵活性。权力过分集中导致“绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的向题，只好成天忙于请示报告，批转文件”。[13]
行政体制中的问题是制度性的问题，官僚主义的种种弊端固然与某些公共组织的领导者和管理者的思想、作风有关，但是制度方面的问题更重要。不是说个人没有责任，而是说组织制度、工作制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。西方发达国家的新公共管理改革之所以要用新公共管理替代官僚制行政模式，是认为官僚体制本身有问题，他们认为解决制度问题非常重要。所以研究新公共管理在中国的适用性是非常必要的。
适应社会主义市场经济的要求，中国的行政体制实行了职能转变，政府权力从相当大的程度上退出了微观经济活动，有些公共职能、许多公共工程实行了合同承包制——这种合同承包制与新公共管理的竞争性合同外包尚有很大距离；中国已经进行了公共企业的民营化改革、公共事业单位的聘用制改革，等等。与计划体制时代相比，中国的政府规模是大大缩减了。但中国的政府规模仍嫌庞大。机构臃肿等问题仍然存在。因此，有人认为中国行政改革的背后仍然坚持了与以往体制的连续统一性，中国的公共部门本质上仍是科层制组织[14]。当然，中国从改革开放以来，一直坚持的行政改革的确引进了新公共管理中的一些工具，但正如周志忍所言，引进时外表上有模有样，而精神实质则大异其趣，有其形而无其神。[15]可以说，中国的行政制度本身并没有发生变化，各种公共组织仍是一个高度集权的命令控制体系，公务员和其他类型的公共雇员在人事安排、利益分配等方面表面上有变化，但在控制机制、责任机制、激励机制、与公民的关系机制等方面都没有发生变化。中国经济的不断增长，是重新界定政府与社会的经济关系的结果，是政府相对从市场退出及民间个人经济自主性增强形成的，而不是行政模式本身的改变带来的。我国在科层制的传统行政模式下改革经济的可能性正在减少。如果尝试着从行政模式上进行制度创新，从新公共管理中汲取改革的思路，中国经济发展的潜力可能还相当地大。
注释：
[1]温家宝：温家宝总理2007年3月16日答中外记者问（实录）。
[2]邓小平：《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年版，第327页。
[3]邓小平：《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年版，第331页。
[4]温家宝：“规范行政权力运行，深入推进反腐倡廉工作”。2007年2月9日，在国务院在北京召开第五次廉政工作会议，国务院总理温家宝发表的讲话。新华网北京2007年2月12日电。
[5]温家宝：温家宝总理2007年3月16日答中外记者问（实录）。
[6]温家宝：温家宝总理2007年3月16日答中外记者问（实录）。
[7]《人民日报》，2006-06-06。
[8]《新京报》，2006-06-04。
[9]《人民日报》，2006-06-06。
[10]邓小平：《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年版，第328页。
[11]权力运行中缺少对法律规则的遵守。正是在这个意义上，有人认为中国的官僚制行政模式都尚不完善，所以认为中国不宜实行新公共管理改革。但权力不受制约的问题不能只靠行政机构改革来解决，还得靠政治体制改革来实行权力的法治化。
[12]丁言：“李金华审计长用数字向‘改革’喊话”。南方网2006-06-07。
[13]邓小平：《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年版，第328页。
[14]Henderson，Keith（2005）.The Quest for Indigenous Administration：Asian Communist，Islamic Revivalist and Other Models.Public Organization Review：A Global Journal 5：55-67（2005）.
[15]周志忍：“政府绩效管理研究：问题、责任与方向”，《中国行政管理》，2006年第12期。
