【学习目标】
通过本章学习：
1.掌握公共危机管理的实质和内涵；
2.明确公共危机的管理的核心理念；
3.了解公共危机管理的总体架构；
4.理解公共危机复合治理的关键。
【重点难点】
公共危机管理的本质；公共危机管理的总体架构和对策；公共危机复合治理理念及其实现过程中的问题与对策；公共管理中相关理论对危机治理的作用。
2.1公共危机管理的内涵
随着公共危机事件的不断出现，公共危机管理逐渐走进人们的视野，如何有效地应对危机成为各国政府关注的焦点，危机管理也成为全球化时代的一项崭新的课题。
2.1.1公共危机管理的分类
目前，对公共危机管理的研究，可以分为以下几类。一是“制度论”。主要从制度的视角来看危机管理，认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理的不得力，主要原因在于我国相关机制不健全、制度存在缺陷而影响了政府的危机管理能力。二是“经验论”。这类学者从感性主义出发，重视经验尤其是国外成功经验的作用。一方面，他们通过对美国、日本等发达国家在危机管理上的成功经验及有关危机管理方面富有成效的制度建设的介绍为我国危机管理和相关制度建设提供借鉴，另一方面，也有学者在总结近年来我国政府在危机应对与管理方面存在的问题的基础上，提出了自己的政策建议。事实上以上两者存在着诸多相通之处，那就是一方面注重经验，另一方面认为制度也是不可或缺的。三是“全面整合论”。以张成福为代表的全面整合论认为，由于高新科技的发展以及国内外形势的复杂多变，使得现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决不能借鉴依靠某一资源、模式和策略。四是“公共关系论”。公共关系学与危机管理关系密切。在西方国家，公关手段一直备受危机管理专家的青睐，它的一些原则、方式、方法策略在危机管理中得到了广泛应用，而且卓有成效。随着近年来我国各种危机事件的频繁发生，人们在与危机的交锋中也逐步意识到了公关手段在危机应对和管理中的独特作用。持有这种论点的人认为在公共危机管理中，应当注重科学地运用公共关系学的原理、方法应对危机。[26]五是“多元参与管理论”。对于各种各样的危机事件，薛澜认为，政府、媒体、社会网络、法律体系是现代危机管理体系建设的基本框架，彼此应相互协调。他认为，从根本上说，单纯的危机管理体系的建设并不能保证社会的安全无忧，危机管理的最佳途径是优化程序性决策，从而有效避免危机的发生，长治久安根本上取决于公共治理结构的优化：治理主体由过去单一的政府变为由政府、企业、社会组织各方有序参与的合作集体；治理规范由过去单纯的国家法令变为法令、道德和社会及公民自主参与治理并存；治理程序从仅考虑效率变为公平、民主和效率等并重；治理的手段由单纯强调法制变为重视法治、德治和社会公民自愿的合作相互补充等等。[27]
2.1.2公共危机管理的内涵[28]
虽然美国学者20世纪60年代就提出提出危机管理（crisis management，CM）这一概念，但是之后，不同方面的专家又从不同的视角对其进行了形影的界定。究竟什么是危机管理，结合国内外学者的观点，从学科研究的视觉，可以进行一下划分。
（1）从组织管理或企业管理的学科视角来定义危机管理
格林（Green，1992）注意到危机管理的一个特征是“事态已发展到无法控制的程度”，认为危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。米特罗夫和皮尔森（Mitroff and Pearson，1993）认为收集、分析和在传播信息是危机管理者的直接任务。危机发生的最初几个小时（或危机持续时间很长时的最初几天），管理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通”。
美国著名咨询顾问斯蒂文·芬克（Steven Fink）认为，危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等采取的行动；包括组织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文化的、环境的和不可确定的等所有相关因素的管理。斯蒂文·芬克认为危机管理是“对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术”，主要观点是对风险与危机的规避艺术。菲利普·亨斯洛（Philip Henslowe）认为危机管理是“任何可能发生危害组织的紧急情境的处理能力”，主要观点侧重于组织发生危机时对危机的处理能力。米特罗夫和皮尔森将危机管理界定为“协助组织克服难以预料事件的心理障碍，好让经营管理者在面对最坏的状况时，能做好最好的准备”，认为危机管理是组织以外在关联利益人为导向而进行的规避危机事件或者有效处理已经发生的危机事件的活动，观点主要侧重于危机的预防与组织核心管理人员面临危机时的心理培育上。罗伯特·希斯认为，危机管理是指“对危机事前、事中、事后所有方面的管理”，危机管理是随着危机越来越多又必须对其进行处理应运而生的科学。
日本的企管顾问藤井定美认为，所谓危机管理就是针对那些事先无法预想何时发生，然而一旦发生却对组织经营造成极端危险的各种事件的事前事后的管理。它包括对从天灾到人祸等各种突发事件的应对处理。日本学者龙泽正雄认为危机管理是将发现、确认、分析、评估、处理危机视为危机管理的流程，在每一个操作阶段，始终必须以“如何以最小的费用取得最大的效用”为目标。可见，日本学者对危机管理的研究层面较为广泛，并将“效用论”纳入了其流程的各个阶段。
（2）从公共关系学的学科视角来定义危机管理
危机管理是一种应急性的公共关系。当意外事件发生时，组织陷于困境，所面临的公众压力处于极限状态，组织的公共关系亦处于应急状态。危机管理便是立足于应付组织突发的危机事件，通过有计划的专业处理系统将危机的损失降到最低。同时，成功的危机管理还能利用危机，使组织在危机过后树立更优秀的形象。从另外一个角度看，每一次危机既包含了导致失败的根源，同时又蕴藏成功的种子。危机管理做得好，往往可以使危机变为商机，通过负责、有效的危机管理活动，公众将会对组织有更深的了解、更大的认同，优秀的组织及企业家也因此脱颖而出。因此，在危机面前，发现、培育，进而收获潜在的成功机会，这就是危机管理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机管理的典型特征，越是在危机时刻，才越能显示出一个优秀组织的整体素质和综合实力。
（3）从国际政治学的学科视角来定义危机管理
考拉·贝尔将危机管理等同于和平地解决冲突，认为它的成功完全取决于能否避免战争。认为危机本身是真正的敌人，并主张由于核武器具有的大规模毁灭能力，因此在核大国之间，必须避免高度的冒险；任何一方在采取新的行动前须权衡是否由此可能导致战争，如果答案是肯定的，就应该选择较少危险的行动；各参与方在消除战争危险和使事态恢复正常的任务方面有共同利益，实际上是伙伴。欧文·杨将危机管理看做是争取赢的过程，其目标是迫使对手让步，并在国际上进一步推进己方的利益。他认为，“国际政治中的危机是一个被看做发生。高度紧张事件的互动过程，其特征为：正常的政治流程被突然打断、持续时间短、发生暴力的可能性上升，以及对国际政治中的某些系统（或关系样式）的稳定产生重大影响”，危机是增进己方利益的机遇，敌对国家而不是危机本身是敌人。他主张，一方在采取新的行动前必须先以能否迫使对手屈服的标准来衡量，如果为了达到预期的结果而需要采取更大的冒险行动，就应该这样做；危机管理的作用是迫使对手做出最大的让步，而己方只做出最小的让步。威廉·金特纳、大卫·斯瓦兹把危机管理定义为“赢得一场危机，同时将危险和冒险限制在双方所能忍受的范围内”。并提出，危机管理是“达成一个能为双方所接受的解决方案，而不诉诸武力”。强调在一场危机中，双方既想达到各自的目的，又将减少危险和避免灾难作为优先考虑，因而危机管理的实质是平衡与调和上述多种因素。其原因是，核大国避免使它们之间发生的危机升级为核冲突是其共同利益所在，而且即使它们因某个问题而发生危机，但在其他领域也有许多利益交汇点。派屈希亚·杨森引用伦敦“外交与联邦事务部”的资料指出“危机管理既不是一门艺术，也不是一门科学，而是一种有效的‘外交工具’”。
中国学者对危机管理的研究仍然处于初期阶段，主要是介绍、引进并消化西方危机管理的有关研究成果。但是在此基础上，对于危机管理的界定，中国学者也提出了一些富有创见性的见解。如魏加宁认为，危机管理是对危机进行管理，以达到防止和回避危机，使组织或个人在危机中得以生存，并将危机所造成的损害限制在最低度的目的。蒋永祥、罗殿军认为，“危机管理”是指在企业中树立危机意识，时时注意与各方面进行有效的沟通交流，努力消除自身缺点和对企业不利的各种影响，以防患于未然，因为有些小事件、小缺点、小灾害有时足以毁掉一个组织，所以“危机管理”又叫“零缺点管理”，有的干脆叫“末日管理”。
（4）从公共管理学科的视角来定义危机管理
危机期间的管理是公共部门在各种压力情况下的管理。从本质上说，危机管理是公共部门一种“行动型的管理职能，它谋求确认那些可能影响组织的潜在的或萌芽中的各种问题（立法的、规章制度的、政治的或社会的），然后，动员并协调该组织的一切资源，从战略上来影响那些问题的发展，最终促成有利于该组织的公共政策”。在此过程中，需要建立和维系各种重要关系，研究和预测它们的发展趋势，以及对可能出现的对社会有破坏性影响的问题或事件采取措施，从而最大限度地减少那些问题或事件对社会的不利影响。总之，从公共管理学科的视角来看，所谓危机管理，“是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新”。也有学者认为公共危机管理是在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效的预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。[29]
概而言之，公共危机管理，是指以政府为核心的公共组织在现代风险社会和危机意识以及危机管理理念的指导下，依法制定公共危机管理法规和应急方案，与社会其他组织和公众协调互动充分合作，对可能发生的公共危机事件实施有效预测、预警、预报、监控和防范，并通过整合社会资源对已经发生的公共危机事件进行应急处理，化解危机和进行危机善后或经济社会运行与秩序重建工作的全过程。
2.2公共危机管理的核心理念
公共危机管理是在社会面临不期而至的重大灾害、灾难或冲突动乱的危机关头实施的管理活动，是一种非常态的公共事务管理。因此，其管理理念和管理方式具有显著的特殊性，必须秉承如下理念实施管理，才能有效地、化解危机和进行危机后的社会恢复和重建。
（1）是以人为本的理念。这是公共危机治理的第一原则和根本原则。公共危机管理的根本目标就是为了最大程度地挽救遭受危机侵害或威胁的人的生命、保护人的生命安全。在公共危机管理中必须尽最大努力最大程度地预防或减轻公共危机造成的人员伤亡和财产损失，减轻公共危机对社会公众造成的痛苦和对社会生产力的破坏，保障人们得以生存的基本条件。
（2）是以防为先的理念。无论是由自然或人为因素，抑或二者混合的因素引发的公共危机事件，都有可能在不同程度上有征兆可察，有端倪可辨，公共危机管理的政府主导部门和公众都需要保持高度的警觉防范意识，公共部门必须建构和完善危机检测、预报预警和机制，强化危机防范和应急处理能力。“以防为主”的原则有三层涵义：一是预测，对各种可能发生的公共危机进行监测，已防患于未然；二是预警，在公共危机可能发生之前警示社会和公众，以利于未雨绸缪，形成应对危机的心理和资源准备；三是预防预控，以求使危机免于发生（例如公共卫生、公共安全和政治社会类型的危机），并使那些无法防止的公共危机事件（例如由不可控和不可抗的自然力所引发的危机类型）带来的损失减轻到最低程度。公共危机管理防范为先，不是说可以完全防止公共危机的发生，而是强调对公共危机的预防预控，以利于降低危机出现的可能性或减少危机对社会的危害。
（3）是资源整合的理念。公共危机应对和管理的紧迫性、复杂性和艰巨性需要迅捷充分地整合社会资源以回应挑战。一方面，公共危机管理需要公共权力（政治动员和指挥协调力量）、公共财力（包括国库和民间的资金调度筹集）、人力物力（包括各种专业人员、专业设备等）和公共信息体系（监测和反危机信息的沟通和传播）的充分介入；另一方面，公共危机管理还需要政府、市场和第三部门及公民社会力量的共同参与和通力合作。只有充分实现这两方面的资源整合和优化配置，才有可能以最快的速度最大限度地集结社会力量回应好化解公共危机。
（4）是国际合作的理念。世界上，国际合作是一种资源整合。在全球化背景之下，公共危机的发展和影响不是孤立的，地区性或地区性的危机也可能演变为国际性或全球性危机。同时，人类社会是一个大家庭，对遭遇公共危机的国家或地区从人力、物力和财力诸方面给予人道主义的救助有利于降低危机的危害程度，有利于危机后的恢复重建。这符合现代政治文明的理念。因此，当代社会公共危机管理需要相关国家乃至国际社会的共同努力，需要多边国际合作或全球合作。除了主权国家之间的合作之外，国际组织以及非政府组织都是参与公共危机管理的主要行为主体。联合国许多机构的宗旨就是为了解决地区性和世界性的危机事件，如联合国难民署、联合国儿童基金组织、世界卫生组织等，它们能够直接或间接介入危机和灾变的管理。防范和治理公共危机，各国政府都需要与国际组织和国际社会进行合作，在公共危机管理中实现资金、技术、救援以及教育和培训方面的互助或资源共享。
（5）信息发布“三T”理念。信息公开透明，不但是危机管理的明知选择，也是其核心理念。英国危机公关专家杰斯特曾提出危机管理信息沟通和发布的“三T”原则：①以我为主提供情况（tell your own tale）；②提供全部情况（tell it all）；③尽快提供情况（tell it fast）在危机管理中，首先出现的危机信息会因为先入为主而被公众熟知。所以，政府应主动、及时通过正规渠道提供全部危机信息，这样，即使有人想造谣生事，也会因没有素材而告终，同时，政府主动发布信息，也会有效避免谣言满天飞的时候被动辟谣的尴尬。
2.3公共危机管理的总体架构与主要对策
2.3.1公共危机管理的总体架构
公共危机的治理是一个复杂的系统工程，没有相应的组织体系，法律体系以及具体的运作机制，公共危机的治理只能是一片混乱，难以达到应有目的。要想合理应对公共危机，就要建立政府和全社会共同参与、相互合作的组织系统，统一指挥、分工协作的组织体制，以及体系完备、责任明确、权利保障合理的法律体系和反应灵敏、功能齐全、协调有方、运转高效的公共危机治理机制。三者是相辅相成的，任何一方的缺失或不足都会对灾害性危机的应对产生不利影响。但在同样的条件下，机制的完备可以弥补体制或法制方面的某些不足，反之亦然。
正是因为把公共危机的治理当作是一个体制、机制和法制相统一的，相互支撑的系统过程，所以，公共危机治理的总体架构应是：“三制五预两能力”。三制：即体制、机制和法制；五预：即预测、预防、预警、预控、预案；两能力主要是指政府体制内的危机处理能力和政府体制外的危机应对能力。也就是说，公共危机治理应是一个强调公众、社会力量参与为特征的治理模式。在这种治理模式中，首先要发挥政府在危机救治中的主导作用，因为公众心理的脆弱性，他们需要强大有力的政府；建立政府与非政府组织的协同合作机制，发挥非政府部门的力量，实行合作共治；加强与媒体的沟通与合作，利用媒体发布信息，传达精神；加强全球合作，提高我国危机救治效率，降低救治成本。
2.3.2公共危机管理主要对策
由于现代社会公共危机事件的频发性及其造成的严重危害，公共危机管理已经引起人们的高度关注和不断深入的思考。目前，世界上许多国家都依据自己的国情建构其公共危机管理模式。公共危机管理比较成熟的有美国、澳大利亚、加拿大等国家，这些国家设有专门的危机管理行政机构。例如，美国为了提高反危机的能力和协调政府部门的行动，在20世纪70年代，成立了联邦危机管理局，这个常设机构直接负责全国的灾变管理，主要应对各种自然灾害和人为灾难。除此之外，其他政府部门也有各自的危机管理的职能。譬如，公共卫生危机的应对处置主要由卫生部和疾病预防控制中心两个机构来负责。可以说，美国的危机管理体制的特点是既有统一的指挥系统又有相对专业的管理，这样的做法有借鉴的意义。
如前所述，从全球范围看，当代社会已进入公共危机的高发期。比较而言，发展中国家对于公共危机管理的意识和相关研究起步较晚，制度和法规建设方面需要做很大的努力。各国都必须依据自己的国情，同时借鉴国外的有益经验，形成符合本国实际的公共危机治理思路、对策和管理方式。公共危机管理的理念有三层涵义。其一，由于自然的不可抗力、对自然认识的未知和不确定因素的存在及其挑战性，以及社会利益与信念的过度分散与对此产生的矛盾和冲突进行协调的难度，出现各种公共危机的不同程度的可能性事客观存在的，必须予以正视；其二，对公共危机的认识和管理必须秉承科学的态度和科学的方法；其三，治理公共危机不仅是政府的职责也不能仅靠政府，而是要在政府主导下，动员和整合社会各方面的力量共同参与、合作治理。
具体而言，公共危机管理需要从一下方面做出努力：①以法律形式明确规定各级政府在公共危机管理中应起的作用和应承担的职责；②建构和完善公共危机管理的组织体系，建构能实现统一领导、分工合作的职能机构，形成有效运行的危机治理体系，其中包括建立国家公共危机管理委员会，作为全国危机管理的指挥协调中心，建构政府与社会其他组织及公民合作治理公共危机的体制和机制；③制定国家公共危机治理总体的与针对不同类型公共危机治理的战略、策略、政策和预案，在各级地方政府的层面也要完成这样的相应工作；④建构和完善公共危机治理的法律法规体系，使公共危机治理实现法制化；⑤建构公共危机治理的信息管理系统，为公共危机治理提供充分、及时和有效的信息与信息沟通机制和平台；⑥建构公共危机治理的资源供给和保障体系，包括危机善后和社会重建的资金供给和保障体系，纳入国家预算，并建构和发展各种公共危机治理专项资金和基金制度；⑦建设和培育公共危机治理文化，使各级政府和公众对于公共危机治理的认识从观念、价值、方法和技术不同层面度不断得到提升，从而增强社会个阶层参与公共危机治理的自觉性和有效性，增强公共危机治理的社会凝聚力和资源整合力；⑧促进公共危机全球治理体制和机制建构，以利于实现全球化时代公共危机治理的国际资源共享和协调合作。
2.4公共危机的复合治理
2.4.1公共危机的传统解决机制及其缺陷
公共危机的解决事实上是公共安全和危机服务的有效供给问题。而这样的公共物品能否实现有效供给与人们对它的理论认识直接相关。从传统上看，人们一直把公共危机的治理看作是一种公益物品，更确切地说是把它作为纯粹公益物品来看待，相应的供给制度安排就是长期以来由政府包揽公共安全和危机服务的供给和生产。总的来说，传统的公共危机解决机制主要靠的是国家和政府。“如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共物品”。[30]正是由于把公共危机的服务看作是“公共事务”，在公共服务的生产与消费上往往存在“搭便车”、不合作等机会主义行为，不能通过市场交易自主实现，因为，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，[31]在他们看来，通过政府垄断性的对公共物品和公共服务进行生产和经营，在课税、运用财政货币政策等能力和许可、禁止等普遍性强制力方面具有的优势，可以在公共利益的名义下对公共事务作出安排，克服公共产品与公共服务生产与消费中的问题。
此外，政府中心论者认为，社会个体成员都是愚昧自私的，他们不仅不会和不能自主动追求公共利益，甚至有可能利用各种机会主义的方式去损坏公共利益，因而需要政府来代表全社会的利益。政府的责任就是要为社会谋求公益，而政府的权威和理性使之有能力实现上述的职责。因此，为了实现和和增进公共利益，需要政府扩大其对社会生活政府介入的的范围与程度。
这样的观念主张政府包揽所有公共事务。然而，人们早已认识到，实际上哪怕是一般的公共事务，仅靠政府都是不行的，何况像公共危机管理这样非常特殊的公共物品。政府垄断公共事务或是说垄断公共物品的供给会造成种种弊端，这是政府的本质及其自身天然的缺陷使然。其一，即使政府事公正无私的，也会因为判断失误和技术能力缺失等原因导致其公共事务管理的失误；其二，政府实际上并不是公正无私的，组成政府机构的各层官员也是“经济人”，而且各级政府及其部门机构自身也是利益群体，这样的自利性往往导致政府权力的滥用与腐败，导致政府失灵；其三，政府是一种自然垄断性组织，而垄断条件下任何组织都可能导致低效率，因此，仅仅由政府来控制公共物品和公共服务的供给，就是政府运作缺乏竞争机制，因而没有改革创新和追求卓越的动力，这也就必然导致政府官僚机构低效率。上述分析同样表明，在供给公共危机管理这样的公共物品时，如果由政府单方面供给，也必定会由于这些原因而出现政府失灵。换言之，即公共危机管理的政府失灵。
危机是危难与挑战，但同时又蕴涵着机遇与希望。在公共危机到来之时，如果只靠政府，实行权力单中心和单向度运行的治理机制，必然会产生诸多问题。例如在SARS的治理过程中，由于某些政府官员初期的处置失当，导致疫情蔓延，民众和社会都为不知情付出沉重的代价。在问及“非典从一个地区蔓延到全国的主要原因”时，63.5%的被访问者归结为初期某些官员的瞒报疫情和麻痹大意。[32]在汶川大地震的抗震救灾中，从国际社会到国内社会各界组织积极参与贡献力量所起的巨大作用更是表明，仅仅依靠政府绝不可能充分调动和整合资源实现对公共危机的高效治理。虽然，在公共危机的治理机制中，政府仍然占有核心地位，但是如果只靠政府来建构单一的危机治理机制，不仅难以遏制公共危机，也难以进行灾后的恢复与重建。简言之，应对现代公共危机必须实现多元参与的合作治理，实现公共危机的复合治理。
2.4.2公共危机复合治理的内涵与特征
“复合”一词最早是文森特·奥斯特罗姆在《复合共和制的政治理论》[33]一书中提到，虽然他没有明确解释复合的意思，但主要是来指权力的配置方式——权力应该是“多中心”的。他认为，“如果在整个国家只创建了一个单一的政府权威中心，规模原则所固有的寡头倾向就会使一个派别轻易地支配其他利益群体。在复合共和制中，不存在任何单一垄断的公共权威。建立多个代表不同利益群体的权威，每一个权威均为共和制原则所支配。适当的结构，才是复合共和制有别于单一共和制的核心所在”[34]。作为政治理论，复合共和制的基本要素是从实体和程序上保证个人权利，从而制约政府的权力，实现有限政府。事实也是这样，单一的治理机制必然存在着诸多问题。“无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担其应对风险的重任，因为他们本身也是风险的制造者”[35]。如果仅仅依靠政府或国家，同样会使公共危机的治理失效，其失效主要有三中基本的形式。[36]一是结构性失效，其表现形式有两种。一是国家治理能力软弱，无法负担起应有的、提供社会秩序和社会安全的功能，更无法保证市场和公民社会的正常运行；另一种是国家与公民社会、市场的关系不平衡，挤占了后两者的边界，儹越了他们的功能，从而诱发了后两者的失效。二是制度性失效。它通常指某些规则和安排存在明显的缺陷。主要有三种表现形式：某些社会在安全问题上没有建立相应的制度，存在制度真空；制度不到位，虽然建立了相应的制度，但无法实现其应有的绩效；已经建立的制度不适应具体的条件，存在制度的不适应。三是政策性失效。
通常来说，政策性失效会削弱社会安全，但不会直接导致社会不安全。然而，周期性的政策失效必然会导致制度失效，甚至影响到整个治理结构的运行。所以，改变应对公共危机的单一治理结构，实现复合治理势在必行。
要减少以政府或国家为中心的单一治理机制的失效，就必须采用新的治理机制。复合治理机制的出现为这一问题的解决提供了新的思路。有论者认为复合治理的特征作出了阐释，他认为复合治理的特征主要有五个方面：①复合治理有多个治理主体组成。包括国家组织、非政府组织、企业、家庭、个人在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能被排斥在治理过程之外，更不能被剥夺享受治理结果的权利。②复合治理是多维度的。这既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、部落到国家、区域、乃至全球范围；也表现为治理领域横向的多样性，人类活动的任何领域都需要治理。③复合治理也是一种合作互补关系。只有合作，国家、市场以及公民社会这三大现代治理机制才能有效的发挥作用，并弥补相互的缺陷。而且，这种合作不仅仅是民族国家内部的，还是国际性的和全球性的。④个人是复合治理最基本的单位。尽管复合治理需要制度安排，并且是通过它来规范行为者的，但是要使治理可持续地运转，必须提高个人的自觉性和能动性，只有他们具有风险意识，把制度安排贯彻到行动中，才能最大程度的解决风险。⑤复合治理的目标是就地及时解决问题。风险的空间扩大性和时间延展性，使得风险的应对必须从时时处处入手，避免风险的扩散，由可能性风险转化为后果严重的风险。
综上所述，复合治理是以政府或国家为主体，多个部门并存的社会公共事务管理模式。它是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作互补，从而增进社会公共利益的一种治理机制。也就是说，政府、市场与第三部门（公民社会）构成了公共危机治理的基本框架。他们之间只有精诚合作，互相支持才能为社会发展提供良好的条件。为此，三者之间首先应保持平衡关系。尽管国家是现代治理形态的核心，但不是唯一的治理机制，不能挤占市场和公民社会的位置，取代他们的功能，而应该利用其权威地位提供有利于后者健康发展的制度环境。其次，三种治理机制能够相互渗透，构成分布均衡的网络，使治理的触角延伸到社会生活的各个角落。最后，三种治理机制要能连续产生出社会行为者对机制本身以及机制彼此之间的信任。对国家来说，其信任来自合法性的稳定和其对宏观调控能力的掌控。市场的信任来自维持交易链并把投机保持在制度框架中。公民社会的信任则来自社会排斥现象的减少和社会团结的维系。
2.4.3公共危机复合治理可能出现的困境及其救治
实施公共危机复合治理有很大优势由于中国人口众多，能够很好地发挥各方面的积极性，但是，在实践中还会存在一些问题甚至出现困境。下文以中国为例，分析可能出现的困境及对策。首先，政府作为复合治理主体，自身存在的条块分割会严重制约危机的处理与控制。例如在“非典”期间，一些部门和单位把病毒样本作为“不宣之秘”，条条块块分割使得各部门以邻为壑，彼此垄断资源，隔绝信息。中国农业大学的一位教授为了找到“非典”病毒的阳性对照样本，几次去一个高校系统以外的单位，均被婉言拒绝，最后不得不向德国国家病毒所求援而获助。[37]随着公共危机的容易严峻，如何提高政府应付危机事件技术和资源整合能力，打破条块分割，成为政府自身不容忽视和回避的重要问题。
第二，第三部门的发展中困难重重。第三部门组织的参与有助于改善公共决策，促进社会公正平等；有助于监督制约政府，促进公共利益的实现，在公共危机的治理中能发挥重要的作用。但是，由于我国第三部门成长的时间还比较短，其发展还存在较多的问题，因此在很大程度上影响其在危机管理中充分发挥作用，其发展困难主要是：行政干预还比较大，政府支持不足，法律保障不够；作为中国的新兴事物其社会公信力还亟待提升，这对其资金来源有很大影响；一些第三部门组织缺乏明确的宗旨与使命，缺乏竞争机制，或是管理不善，也影响其运行效率；第三部门组织的成长需要吸收大量优秀人才，但是目前中国第三部门的境况难于吸引优秀的专业人才。
第三，公民公共精神和公民文化的缺失。在任何一个社会中，应对公共危机实际上是对该社会公民道德和公民精神的重大检验。然而在现实中，有些民众在面对危机的时缺乏积极主动的参与奉献精神，有些人袖手旁观，有的人甚至趁火打劫，发国难财，这些都体现出公共精神的严重缺失。公民精神对公民社会的成长发展至关重要。公民精神是具有崇高的品质和素养的公民所秉持和坚守的关于民主、平等、自由、秩序、公德等价值信念，它体现为对公共事务的尊重和参与，对公共利益的责任和维护。因此，培育和弘扬公共精神是摆在我们面前急需解决的问题，它是促进公共危机复合治理的核心要素之一。
解决上述问题需要从三个方面努力。首先，要打破政府和公共组织体系条块分割的状况，提高政府资源整合能力和治理能力。政府作为公共权力的主要掌控者，作为公共事务的重要管理者和公共服务的主要提供者，它必须在公共危机管理中承担主要协调者和资源整合者的职责，或是说成为公共危机复合治理中的核心。为此，必须通过制度创新采取法制措施，打破其自身体系内的以及它与其他公共组织之间的分割状态，使政府各系统之间、各部门之间、政府体系与社会其他体系之间实现协调和资源共享，能够处理好局部利益、部门利益、地方利益及短期利益与全局利益、整体利益、国家利益及长远利益之间的关系。同时，必须大力推进政府职能转变，合理划分事权，并建构能有效协同作战的全方位的综合协调机制。
第二，积极培育和发展第三部门，充分发挥其在复合治理中的作用。西方国家第三部门发展的资金30%以上来自政府资助，这对我国具有重要的借鉴意义。如果政府给予适当的资助，不仅能有助于解决第三部门组织的生存问题，而且政府让渡出来的大量服务性工作也能得以承担和履行，实现政府所期望的目标，增强第三部门的服务功能。公共物品供给的转移，政府可以采取向第三部门组织购买的方式，通过实行公开招标和公平竞争的方式来进行。此外，第三部门组织要加强自身的能力建设，提高其生存能力、竞争能力和组织管理能力，这是我国第三部门组织在能力建设方面的紧迫任务。对于人力资源的缺乏问题，政府要能够提供政策资源予以支持，一方面拓展志愿者资源，另一方面，可以通过对员工和志愿者的培训来提高志愿者的能力。培育和促进第三部门组织的发展，不仅是培育和壮大政府的良好合作伙伴，而且是培育和壮大了对政府行为实施有效监督制约的可靠力量，其现实意义自是不言而喻。这对于强化和优化公共危机复合治理同样意义深远。
最后，培育积极的公民精神。公民社会的发展要依靠具有公共精神的支撑和推动，必须以善治理念重新对公民资本进行投资。一方面，要通过积极有效的制度创新加快政府管理的民主化、法治化建设进程以适应服务公众的需要，同时要加强对政府工作人员进行责任性和公共精神的教育，促进公民无论是作为个人或是群体都能积极行动起来承担起政治和社会管理的责任；再者，必须通过积极培育第三部门组织及其政治参与能力，促进我国公民社会的发展，通过建构以法律保障的渠道和机制使公民获得充分的对公共事务管理的知情权、表达权、批评权、参与权和监督权。在此基础上，使各级政府、政府官员与公民能够不断增进共识，加强互动，实现互惠，由此培育相互信任、彼此尊重和具有宽容精神的“合作型管理文化”，促进政治国家与公民社会的良好合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务，实现公共危机复合治理，共同回应公共危机的挑战。
2.5公共管理理论与危机管理[38]
2.5.1和谐社会理念与危机管理
人民安居乐业、国泰民安、古往今来、中西内外、人心向往，也是我们党和国家的执政目标。那么究竟什么是和谐社会呢？她的内涵是什么呢？
2.5.1.1和谐社会的理念与内涵
党的十六大报告指出，要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使社会更加和谐。这时，人们对小康社会的认识比较清楚，但对于和谐社会还不十分清晰。正如有的学者所言：“中国人比较熟悉‘小康社会’，应该看到‘和谐社会’与‘小康社会’是一鸟两翅的关系。小康社会主要指经济上的目标，而和谐社会主要指经济以外的社会目标”。[39]党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力的建设的决定》进一步提出形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础，实现党执政的必然要求。2005年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级领导干部研讨班上，就构建社会主义和谐社会的讲话中提出我们要建立的社会主义和谐社会是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
国内许多学者从不同的角度对和谐社会作出了不同的解释和界定。吴忠民认为所谓和谐社会，是指社会的各个群体能够实现良性的互动，整个社会能够表现出一种公正的状态，社会能实现安全的运行和健康的发展。[40]著名社会学家陆学艺从八个角度分析了和谐社会的内涵[41]：和谐社会是一个经济持续增长，经济社会协调发展的社会；是一个结构合理的社会；是一个社会各阶层各尽所能、各得其所、社会各阶层互惠互利、各自的利益都能得到基本满足、各阶层的利益都能得到不断协调的社会；是一个没有身份歧视、每个社会阶层之间相互开放、社会流动畅通的开放社会；是一个公平公正的社会；是一个社会事业发达、社会保障体系完备的社会；是一个各阶层有共同理想、讲诚信、守法度、民风醇厚的社会；是一个社会各阶层关系融洽、人民安居乐业、社会安定良好、社会稳定的社会。事实上，“和谐社会是指全面系统的和谐，社会的和谐是一个十分复杂的系统，在这一系统中，要求矛盾的双方或多方能够在统一体内相互包容、协调运作、良性转化和融合，始终使社会处在健康的、富有生机和活力的状态之中。”[42]具体来说，和谐社会蕴涵着以下思想：
第一，和谐社会是“以人为本”的社会。事实上，以人为本是社会主义和谐社会的本质和核心，从胡锦涛总书记的概括中可以清楚得知。
因为民主法制是要充分保障人民自由的权利；公平正义要使所有的人享受发展成果，共同富裕；诚信友爱要让人们追求真善美，达到很高的精神境界；充满活力要充分挖掘每个人的潜力，实现人生的价值；安定有序是保障每个人生命的权利，安居乐业；人与自然和谐相处是使人们生活在优美的生态环境中，保障公民的身心健康。这充分表明我们国家在公共事务的处理中摈弃了原来的以“物”或“经济”为中心的理念，在发展过程中，兼顾国家、社会、人和自然的平衡发展，而不只是注重其中的一个方面、某几个方面而忽视其他的方面，并且在同一层次上作到互相兼顾、彼此协调，而不是顾此失彼。
第二，和谐社会是人与自然和谐相处的社会。自然母亲是人类赖以生存的基础，“皮之不存，毛将焉附”？人类生存的自然环境如果遭到毁灭性的破坏，和谐社会何从谈起？但随着工业文明的发展，人与自然的矛盾日益突出。一些地区盲目追求经济的发展，对资源和环境“掠夺式开发”，严重忽视了自然环境的承载力，人为地加重了自然灾害，使社会承受自然灾害的能力愈加脆弱。一次重大的自然灾害可造成数万、数十万人死亡，千百万人受到冲击。近些年来，在台风、暴雨、洪水、滑坡、泥石流等灾害中丧生的每年都有上万人。总之，目前全球范围内普遍气候变暖、土地荒漠化、水土流失、植被减少、臭氧曾破坏等是人与自然不和谐相处的结果。如果自然灾害性危机事件不断，人心恐慌，何谈社会和谐？因此追求人与自然的和谐相处，才能更体现和谐的理念。
第三，人与人的和谐。人作为社会发展的主体，人与人之间的和谐是和谐社会顺利发展的前提。“社会融合的目的是创造‘一个人人共享’的社会，在这样的社会中，每个人都有权利和责任，每个人都可以发挥积极作用。这种包容的社会必须建立在以下基础上：尊重所有的人的人权和基本自由、文化与宗教差异、弱势及处境上不利群体的社会正义和特殊需要，民主参与与法制”。[43]和谐社会就是要做到社会能关爱每一个人，承认每一个人，尊重每一个人，给每一个人充分自由的发展空间。在根本利益一致的前提下，利用各种制度和政策来化解矛盾差异和冲突。追求以邻为伴、与邻为善和人与人的团结，面对人类遭受像印度洋海啸那样的海洋危机，面对一些地方的人民仍然生活在贫困、恶劣的生活条件下，我们应该如何去做？人与人之间的和谐，虽然并不能减少大自然造成的灾难，但是可以缓解危机给人类带来的痛苦。把别人的不幸当作自己的不幸，把别人的苦难当作自己的苦难，面对不幸和灾难，伸出援助之手，这是人与人之间和谐的表现。比如在应对东南亚海啸灾难中，许多国家的政府和人民及时派出了救援队，及时提供了急需的救灾物资，并广泛地开展赈灾募捐活动，以各种方式支援灾区人民，共渡难关，重建家园。没有人与人之间的和谐共存，和谐何以可能！
第四，人、社会与自然的和谐。马克思指出：“社会性质是整个社会运动的普遍性质，正像社会本身一样，社会也是由人生产的活动和享受，无论就其内容还是就其存在的方式来说，都是社会的活动和社会的享受。自然界的人的本质只有对社会的人来说才是存在的；因为只有在社会中，自然界对人来说才是人与人之间联系的纽带，才是他为别人的存在和别人为他的存在，才是人的现实的生活要素；只有在社会中，人的自然的存在对他说来才是他的人的存在，而自然界对他来说才成为人。因此，社会是人同自然界的完成了的本质的统一，是自然界真正复活，是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义。”[44]在以上论述中，马克思怀着极大的热情，预言了人类社会的三种和谐：即人与自然的和谐、人与人的和谐和人与社会的和谐。因此，人、社会与自然之间的相互交织和相互融合比他们之间的相互融合更为重要，社会文明与生态文明和物质文明、政治文明、精神文明的建设，就是重塑人、自然、社会这个统一的有机整体，实现人与自然、人与人、人与社会的和谐统一，只有这样，我们才能最终创造一个可持续的社会主义和谐社会。[45]
2.5.1.2和谐社会与危机管理的关系
公共危机事件的不断出现，本质上就是人、社会与自然不和谐的表现。人作为社会动物，生活在社会之中，不能离开社会而存在，而由人组成的社会，没有人就失去了存在的意义；生活并存在于自然环境中的人，为了生存和发展，不断地对自然环境进行改造和征服。在这一个相互关联、密切互动、相互作用的过程中，如果人对自然、人对人、人对社会的作用不当，各种灾难就会应运而生，并转化成公共危机事件。因此和谐社会与公共危机治理存在着重要的关系。
首先，和谐社会是应对公共危机治理的理念指导。在和谐社会的理念之下，人的生命和价值是最宝贵的资源和财富，也是我们发展经济、繁荣社会的最终目的。在灾害性公共危机的应对中，如果政府将“以人为本，尊重人的生命价值”这一和谐社会的基本理念作为一切工作的出发点，就会尽心尽责地运用所掌握的一切人、财、物资源来挽救人们生命和财产。所以政府在公共危机治理中必须建立“以人为本”的理念，把广大人民群众的最基本的利益时时刻刻的放在首位，保障人民的生命财产和安全，在行动中也要以人本主义、法治、科学的原则进行政府职能转换；实行组织、资源、信息三者统一的综合治理，从过去的重视公共危机的紧急应对，向预防、预警和灾后全过程危机治理的转变。所以和谐社会是化解公共危机，保障公共危机治理中的人文关怀，实现社会安全顺畅运行重要的理念指导。
其次，公共危机治理是和谐社会的保障。“和谐社会”这一理念，本身就意味着我们国家有着一些不和谐的因素，不断出现的公共危机事件以及其他种类的危机事件是其一个重要的表现方面。自古以来，人类就生活在危机不断的社会中，瘟疫、饥荒、自然灾害、火灾给人类造成了巨大的灾难和损失，时刻威胁着人类的生存和安全。现阶段，进入工业化科学技术飞速发展，公共危机事件并没有减少，而是大大增加。核泄漏、天然气泄漏等重大危机事件不断出现，人们还没有从SARS灾难中惊恐回头，禽流感接踵而至，松花江水污染以及各地连续不断的矿难在时时刻刻地提醒着我们，我们社会还存在着不和谐。安全和稳定作为社会发展的基础，是和谐社会的基本要求，公共危机事件的消弭和最大限度地减少是和谐社会的前提和保证。没有社会的安全就没有构建和谐社会的基础。试想在一个风雨飘摇、公共危机事件连续不断、人民时时刻刻生活在危机之中的社会，何谈社会发展？何谈和谐？所以，要确保社会和谐，就必须对公共危机事件进行及时有效的治理，形成一个有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的有效的预警体系，形成一个统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转有效的公共危机治理机制，提高保障公共安全和处理公共危机事件的能力，预防和减少公共危机事件造成的损失，保障人民群众生命财产安全，切实维护社会稳定，保障和谐社会的顺利运行。
第三，公共危机治理过程本身也蕴涵着社会和谐。现代社会，由于公共性的延展，公共危机的多发性和多样性，无论是国家、社会还是公民都不能单独承担起应对风险的责任，都无法应对全球化时代的公共危机。所以对公共危机不能仅仅只依赖政府机关，依靠行政命令来进行救治，而应该在中央以及地方政府的支持下，积极吸纳相关企业（市场）、第三部门、公民乃至国际社会来进行公共危机的处理与解决。“国际组织、非政府组织、企业、家庭在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能被排斥在治理过程之外，更不能被剥夺享受治理结果的权利”。[46]如果人类面对各种公共危机时，各国政府和人民开展积极而广泛的国际合作，如建立自然灾害预防和预警体系，向其他国家和地区及时发布自然灾害和疫情的信息，在控制和最终消灭疫情方面加强合作等。但是这一过程的实现，需要既有的公共危机参与者能够彼此关爱，和谐相处。所以公共危机治理的过程也是一个和谐相处的团结互助过程。
最后，公共危机治理的目标与和谐社会理念的一致性。和谐社会的目标就是为了在人、社会和自然之间实现和谐和可持续发展。公共危机治理的结果是为了减少不安定、不和谐的因素，所以公共危机治理的目标与和谐社会的目标具有相通的一面，只是公共危机的治理是为了社会和谐采取的必须的具体的手段之一。所以温家宝在十届全国人大三次会议的政府工作报告中提出，要努力构建社会主义和谐社会，其中一个重要方面是提高保障公共安全和处理公共危机事件的能力，减少自然灾害、事故灾难等突发性公共危机事件造成的损失，增强国家安全意识，构建维护国家安全的机制。
2.5.2新公共服务理论与危机管理
2.5.2.1新公共服务理论的内涵与借鉴
新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础提出来的。具体来说，建立在民主社会的公民权理论、社区和公民社会的模型，组织人本主义和组织对话理论基础之上的新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点[47]：①政府的职能是服务，而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。现代政府的作用在于与私营及非营利组织一起，为社会所面临的问题寻找良好的治理策略。②服务于公民，而不是服务于顾客。新公共服务理论认为，公共管理者不仅要关注顾客的需求，而且更要把服务对象看作是具有公民权的公民，并且要在公民之间建立对话和合作。③公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。④重视公民权胜过重视企业家精神。新公共服务理论认为，与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比，乐于为社会做出贡献的公务员和公民能更好地促进公共利益和公共服务。所以公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。⑤在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体的努力和合作过程得到最有效并且最负责任的实施。⑥承认责任并不简单。公务员不仅应该关注市场，而且还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。⑦重视人而不只是重视效率。如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看，它们就更有可能获得成功。具体来说新公共服务的核心理念主要有以下几个方面[48]：
第一，人本主义的思想理念。新公共服务的人本主义思想强调人的作用与价值；强调开放性和回应性；强调人的积极性、主动性和创造性的发挥；强调组织内的对话、和谐与信任。认为不管是由政府来提供公共服务，还是由私营部门或其他第三部门来提供公共产品和服务，都不能只重视生产率，而不重视人。目前，我国正在努力建设以人为本的公共服务型政府，新公共服务理念的引入，可以打破中国政府管理中长期存在的以数字看政绩，以效率看管理的现状，对弱势群体的人文关怀是中国面临的一项重要的任务，在某种意义上，新公共服务的人本理念可以被吸收和利用。
第二，以“公民为本”的思想。新公共服务纠正了仅把服务对象当作顾客的倾向，不仅注重服务对象以顾客身份参与公共管理，更关注他们的社会公民身份。“通过使公民成为服务供给过程的必要组成部分而为政府与公民之间的一种积极关系奠定了基础”。公民通过参与政府管理活动，使自己的理想、价值和利益得以表达和实现，有助于政府管理活动的民主化。正如盖伊·彼得斯所说：“公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现”。他还指出这种参与可以通过四种机制来实现，一是对政府服务不佳或制度运作不当的申诉权；二是通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现；三是公共政策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来做出；四是有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。如果我国政府在管理过程中以公民为中心，提高公民的参与意识，这无疑是对推动中国的民主建设有着不可忽略的积极而又重要的意义和作用。
第三，服务意识的倡行。在新公共服务理论中，政府及其公务人员与公民之间的关系由统治者与被统治者，管理者与被管理者的关系变成了公共服务的供给者和接受者的关系，甚至还不止于此。“在一个具有积极公民权的世界里，公务员的角色发生了变化。公共行政官员将会日益扮演的不仅仅是一种提供服务的角色——他们将会扮演的是一种调解、中介甚或裁判的角色。而且他们依靠的将不再是管理控制的方法，而是促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧”。政府行使公共权力主要是为了实现公共利益，为公民提供有效的公共物品和服务以及主动为公民谋取福利。也就是说，政府以及公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。这一为公民服务的意识，不论是在西方国家，还是在中国，都是应该提倡和发扬的，如果政府公务员人人都有为公民服务的意识，服务型政府的建立岂能不是一件易事！
第四，重新对政府作用与责任的肯定。新公共服务认为“当公共职能是交给私营部门或者是模仿着私营部门的模型重新塑造时，为了公平公民机会和公民的宪法权利而承担的公共责任，在定义上如果说不是丧失了那么也几乎遭到了损害”。所以在政府管理过程中不能完全采用市场或政府包揽一切，“政府与市场互为制衡和互补的力量，不可偏颇一方。过分强大的政府，有可能窒息市场的原创力；而过分强大的市场，则又有可能欺行霸市，左右公共生活，甚至鱼肉百姓……在市场全球化、公司规模化和跨国化的现代条件下，政府的能力只能是随之加强和更加高效”。新公共服务理论认为责任应包含专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，使其平衡的关键因素在于公民参与、授权及对话。这些责任表明他们将公共管理者的角色重新界定为引导者、服务员和使者，而不是视为企业家。这种政府应具有的责任意识的复兴，对于中国责任政府的建设也具有重要的作用，甚至在民众意义上可以改变市场化条件下，政府责任缺失的现象。
第五，对公民精神和公民美德的强调。新公共服务理论认为具有公民精神倾向的人是对政府感兴趣并尊重政府的人；是具有更大的善或者公共利益观念的人；是对服务感兴趣的人。通过对公民角色和精神的培养，我们不仅可以对我们在缺少综合性的其他领域所具有的利益和经验进行整合，而且通过培养公民角色和公民美德，可以把我们带入一种与他人更为密切的关系中。“公民的活动就是在两个方面发挥着整合作用，第一，它使个人能够对自己所扮演的各种角色进行整合；第二，它可以把个人整合进社区”。在我们的社会主义建设中，如果每一位公民都是具有公民精神和公民美德的人，我们的政府管理会更加廉洁和高效；反之，如果政府的公务人员不具有相应的公民精神和美德，腐败和不道德行为就会增加，培养公民精神和美德，对当前政府公务人员的思想意识教育也具有重要的作用。
新公共服务理论虽然还是一种正在成长和发展着的理论，随着西方国家对民主、公民权、人本观念、话语理论的重视，其一定会发挥越来越重要的作用。那么，面对日益出现的公共危机事件，政府如何应对？如果保护公民权利、发挥公民的作用，新公共服务理论所蕴涵的人本主义，以“公民为本”、服务意识、政府的作用和责任、公民精神和公民美德等思想理念，对我国的灾害性公共危机顺利治理具有重要的借鉴和指导意义。
2.5.2.2新公共服务理论对公共危机治理的指导
首先，新公共服务理论有助于我们进一步明确政府在公共危机治理中的主要责任与作用。执政党和各级政府作为公共服务的管理者，公共物品的生产者和公共服务的供给者，他们各自具有特殊的政治地位。另外，各级政府及比其他的社会部门或组织拥有更大的人力、物力、财力以及社会动员能力，所以政府理所当然处于核心地位，承担更大的责任和作用。只有这样确定了政府在公共危机治理中的核心领导地位，才是公共危机成功治理的保障，同时也避免在公共危机事件发生后政府及有关部门进行责任的推脱。但是另一方面，政府也不是万能的，是有限政府。如果把社会公共事务，特别是对公共危机的应对看作是只有政府才能管理，只有政府才能管理好的事情，社会公众参与危机治理的积极性和主动性就难以发挥。
其次，新公共服务理论有助于推动政府在公共危机治理中秉持和坚守“以人为本”、“以民为本”的方向。中国传统文化中“官本位”及“权力至上”的思想无论是在政府官员还是在普通公众中都存在着深刻的影响。官是老百姓的“父母官”，官要为民作主；民是“子民”或“臣民”，要听命于政府官员。所以长期形成的是官大于民，“官至上”、“官为本”的思想理念。事实上，“以人为本”、“以民为本”应作为我国政府治理基本理念，在公共危机治理中更应如此。由于危机破坏了政府管理社会的正常环境，使之处于各种压力共同挤压的非均衡状态。这种压力一方面来自危机自身所具有的爆破性、不可预见性以及严重危害性。如果处理不当，危机将导致更大的社会混乱、经济衰退和社会失衡；另一方面，危机处理往往非任何单独的个人和某一方面的努力所能解决，人们往往对政府寄托了极大的希望。正是由于政府急欲控制危机事态，所以比常态时刻更容易作出侵害公民权利的行为，出现“以事为本”的现象。例如在非典期间，隔离遍地开花，公民人身自由无依据克减，“出现一例就地免职”等行为都是对“以人为本”、“以民为本”的突破。
正如哈耶克所说：“如果个人知道，只有当强制被适用于包括他本人在内的所有的人的时候，强制才能够得到实施，那么他同意接受就是合法的理性的，当然条件是这种强制也得向所有他人适用。在许多情形中，人们只所以能够提供那种符合所有人愿望或者至少是符合绝大多数人愿望的集体产品，所依凭的就是这种方法，而且也惟有此一方法可循”。[49]但是这种认同会更加剧在公共危机情况下政府权力的扩张，这种扩张有可能继续存在。“众所周知，‘紧急状态’（emergencies）一直是个人自由之保护措施不断遭遇侵蚀的一个借口——此外，一旦这些保护措施被中止，那么任何一个掌握了这种紧急状态权力的人都极容易确使这种紧急状态继续存在下去。”[50]在危机时刻，公众由于自身的脆弱性和心理恐慌，如果对其缺少人文关怀，政府为了应对危机一味的扩张权力，那么可能对社会公众造成的伤害会更大，阴影会更深，所以公共危机治理中“以人为本”、而不“以事为本”是一个重要的理念。
第三，对公民精神和公民美德的强调，有利于公民积极参与公共危机的救治。“健全和稳定的现代民主不仅仅依赖于‘基本结构’的正义，而且还依赖于公民的品性与态度”。[51]公共危机事件不仅仅是对一国政府能力的严峻挑战，更是对社会公众和社会整体应对意识和能力的综合考验。在一个开放、分权和多中心的社会，面对危机，没有社会公众的参与是不可想象的，而那些具有公民精神和公民美德的人就会积极参与公共危机的救治工作，从而真正体现亚里士多德所说的公民内涵：“进能治国，退能守法”。例如在日本阪神大地震中，这种精神就体现的淋漓尽致。当时地震发生后，虽然没有人维持秩序，市民对俯拾皆是的财物，没有人去动一动，全部是“视而不见”，他们积极有序地参与救灾工作。日本人能够战胜阪神大地震给了我们一个重要启示：没有公众的配合，政府的公共危机治理只能是事倍功半。政府争取一系列的应对措施之后，必须有公众的配合与动员，才能形成真正有效的公共治理机制，使危机得到有效的控制。其次，面对危机，公众的自组织能力起到重要的作用。灾难当头，如果公众的自组织能力强，并能利用各种非政府组织来自救和救助别人，就可以从很大程度上减少政府的人力、物力和财力的消耗。“用程序与制度的方法去平衡个人利益是不够的，一定的公民德性与公益精神是必要的，这已经很明显”。[52]所以在对法律和制度重视的同时，美德教育必不可少。社群主义的著名代表人物麦金太尔也认为必须对人进行包括教育、诱导和转变各种欲望和情感在内的美德教育。因此，促进和培育公民精神和公民美德，是灾害性公共危机治理的一个重要方面。
第四，公共服务意识为政府及公务员进行危机治理，履行公共服务职能提供了依据。十六届三中全会把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。所以政府没有自己单独的利益诉求，公共权力及其行使都来源于人民的委托和授权，其基本目的是为公众服务，受公众监督。保障社会公众的身心健康和生命财产安全，不断满足社会公众日益增长的各种公共需求，是当代政府不可推卸的责任。然而，必须看到，在过去的二十多年里，我国在确立经济建设这个工作重心的同时，将社会的协调发展放到了次要位置。作为一个现代政府，我国政府职能应该重新定位，树立服务理念。新公共服务理论为确立新的政府服务职能体系打下了基础，为深化和拓展政府服务功能找到了理论支持。政府的首要职能是提供维护性公共服务，包括维护市场经济秩序，保护财产权利和公民权利，保卫国家安全、社会安全以及给公众创造良好的社会生活环境。灾害性公共危机治理作为政府公共服务的一个重要方面，必须引起政府和公务员的高度重视，提高公共危机治理的效率和有效性。
我们应该承认，新公共服务理论提供了这样一个基础点，围绕它，我们可以把一项公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上，并且可以将其与公民对话和公共利益结合在一起。[53]所以在公共危机治理中关注公民的权利和公共利益，把公众的安全放在第一位，履行服务职能，提倡公民美德是对我们最大的启示。
本章小结
对于公共危机管理及其管理的思路，学者们从不同的视角给于了界定和说明。概而言之，公共危机管理，是指以政府为核心的公共组织在现代风险社会和危机意识以及危机管理理念的指导下，依法制定公共危机管理法规和应急方案，与社会其他组织和公众协调互动充分合作，对可能发生的公共危机事件实施有效预测、预警、预报、监控和防范，并通过整合社会资源对已经发生的公共危机事件进行应急处理，化解危机和进行危机善后或经济社会运行与秩序重建工作的全过程。
公共危机的治理是一个复杂的系统工程，要想合理应对公共危机，就要建立政府和全社会共同参与、相互合作的组织系统，统一指挥、分工协作的组织体制，以及体系完备、责任明确、权利保障合理的法律体系和反应灵敏、功能齐全、协调有方、运转高效的公共危机治理机制。所以，公共危机治理的总体架构应是：“三制五预两能力”。三制：即体制、机制和法制；五预：即预测、预防、预警、预控、预案；两能力主要是指政府体制内的危机处理能力和政府体制外的危机应对能力。也就是说，公共危机治理是一个复合治理的过程，在这一过程中，既要发挥政府在危机救治中的主导作用，又要建立政府与非政府组织、营利性组织、国际社会以及媒体的协同合作机制，发挥他们的力量，实行合作共治，降低救治成本，提高救治效率。
思考题
1.公共危机管理的内涵与特点。
2.公共危机管理应秉持的核心理念。
3.公共危机符合治理与传统公共危机治理理念有何不同？如何充分发挥公共危机复合治理的优势？
4.结合实际，如何提升社会各主体在公共危机复合治理中的参与能力？如何实现各主体之间的协调与合作？
5.理解公共管理中的相关理论对危机管理的意义和作用。
网上冲浪
1.CMSC危机管理在线。
2.高校危机管理网。
参考文献
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