中国古代的治国思想，主要表现为儒家、道家和法家的治国思想。著名的历史学家钱穆先生认为，“研究制度，必须明白在此制度之背后实有一套思想与一套理论之存在”[14]。帝制中国的治国模式和行政制度背后往往隐藏着一个思想和观念的王国。帝制中国的儒家、道家和法家思想，又特别是儒家思想是帝制中国政治设计的底蕴和根基。所以，帝制中国的治国模式、基本政治制度的设计与变迁，往往都是这些重大治国理念、思想具体化、制度化和规范化的结果与表现。而帝制中国演化生成的行政体制保持其基本特性长达2000年之久都没有多大的变化，其主要原因，正如格拉登所言，中国的官僚组织作为一项制度，“对中华文明社会的持久存在做出了贡献，它是最重要的稳定因素，比其他任何因素都重要。”[15]
第一节 帝制中国的治国思想及其嬗变
帝制中国的治国模式和制度变迁背后往往隐藏着一个思想和观念的王国。一般而言，治国模式和政治制度是主流政治思想在政治与行政实践中的具体化、制度化与模式化。帝制中国的儒家、道家和法家思想，又特别是以孔孟为核心的儒家思想，是帝制中国政治设计与制度变迁的理论基础。
一、儒家的治国思想
儒家的代表人物是孔子和孟子等人。任何一种思想，如果能够经受住历史长河的洗礼而历久弥新，应当说，都应有其内在的魅力和不朽的价值。孔子、孟子的治国思想在当今社会依然能够重现其活力、重放其光辉，就是如此。孔子的思想我们可以用三个字来概括，那就是“礼”、“仁”与“和”。所谓“礼”是指经孔子改造过的“周礼”。孔子所处的时代正是我国社会制度和社会秩序发生着急骤变化的转型期。在西周时期，天下有道，“礼乐征伐自天子出”，进入春秋时期，“政在诸侯和大夫”，天下无道，“礼乐征伐自诸侯出”。这样，社会意识形态、社会秩序极其混乱，一些思想家开始著书立说，形成了百家争鸣的局面。孔子力图恢复以分封制和宗法制为核心的“周礼”，以重建社会的制度和秩序。这就是孔子所谓的“正名”，以确立“君君、臣臣、父父、子子”的社会秩序。他认为“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，所以，孔子就是想通过“正名”来恢复他所改造的“周礼”，以此重构社会的道德和秩序。孔子所崇尚的“周礼”是经过其改造后的，更适合当时社会需要的“礼”，他通过“正名”的理论与实践，从而将周礼更加与时代和社会紧密结合起来。不仅如此，他还对周礼进行了实质性地补充，更强调了“礼”的道德教化功能。他说“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”[16]孔子认为，“上好礼，则民易使也。”（《论语·宪问》）孟子也同样强调道德和教化的政治社会化功能。孟子说，“以力服人者，非心服也，力不赡也；以德服人者，中心悦而诚服也。”[17]故“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之。”[18]孟子进一步认为，“谨庠序之教，申之以孝悌之义，斑白者不负戴于道路矣。老者衣帛食肉，黎民不饥不寒，然而不王者，未之有也。”[19]孔孟提出的政令刑罚与礼治德化“两手抓”的治国之策，成为历代统治者所效法的最基本、最有效的方法。我们现在力行“依法治国”和“以德治国”相辅相成的治国方略，实际上在很大程度上吸收了儒家政令刑罚辅之以德化的思想。
孔子关于“仁”的论述是很多的，孔子本人从不同的角度出发对仁的理解和解释也不尽相同，后人更不用说了。我们认为孔子的“仁”主要有以下几个方面的意思。其一，是道德之仁。孔子说“克己复礼”为仁。具体而言，就是人们“动静以礼”，要“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动”。[20]所以，在孔子看来，道德上的“仁”就是指约束自己的言行，使之符合“礼”的规范。这就为我们从政治角度理解仁，奠定了基础。政治上的仁，就是恢复礼制，巩固礼所制定的政治秩序的行为。实际上，孔子道德之仁和政治之仁是不分的。孔子说“能行五者于天下，为仁矣”，也就是说一个人如果具备了恭、宽、信、敏、惠五种品德，就可以算作仁了。从社会教化和恢复稳定社会秩序的角度，仁的作用也就是礼的作用了。在孔子看来，有文化的统治阶级好比是风，愚笨的老百姓好像是草，风往哪里吹，草往哪里倒。这样，“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。夫如是，则四方之民襁负其子而至矣。”[21]所以，孔子从礼和仁的角度出发，强调“使民”、“安民”、“利民”、“教民”等理论，实际上是强调统治者只有全面地掌握驾驭治民之术，才可以长期稳定地巩固统治阶级的地位和秩序。孔子强调“民只可使由之，而不可使知之”，他主张通过愚民政策来稳定社会秩序。孔子“仁”的另一个意思，就是把力行以“孝弟”为核心的西周宗法的“亲亲”思想和行为，作为仁的重要标准。孔子说，“弟子，入则孝，出则悌”（《论语·学而篇》）并认为“孝弟也者，其为仁之本与！”以此为基础，孔子开始把孝与忠统一起来了。他认为身体力行“孝弟”，也就是“为政”了，也就是实现了仁的基本要求了。故有人问孔子，“子奚不为政？”他说，“书云：‘孝乎惟孝，友于兄弟，施于有政。’是亦为政，奚其为为政？”[22]孔子仁的最后一个含义，是所谓的“仁者爱人”。用曾子的话来说，就是“夫子之道，忠恕而已矣。”（《论语·里仁篇》）关于“忠恕”，“恕”，即“己所不欲，勿施于人。”；“忠”，是“恕”的积极一面，即“己欲立而立人，己欲达而达人。”（《论语·里仁篇》）孟子在孔子的基础上进一步发挥了仁的内涵，鲜明地提出了“仁政”思想，认为“仁者无敌。”（《孟子·梁惠王上》）孟子更强调仁的政治功能，他把仁与行“王道”结合起来了。孟子曰：“保民而王，莫之能御。”（同上）孟子在与齐王讨论什么才是最大的快乐的时候，得出结论是：国君如果能够“与民同乐”，则天下归服也。“为民上而不与民同乐者，亦非也。乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。乐以天下，忧以天下，然而不王者，未之有也。”[23]正是在这个基础上，孟子提出了“民为贵，社稷次之，君为轻。”
孔子第三个重要的治国思想是“和”，即“和谐”思想。这种“和谐”思想主要体现在三个方面：一是崇尚人类自身的和谐，并把这种和谐落实到礼治秩序上；二是崇尚人与自然的和谐，并把这种和谐提升到“天人合一”的高度；三是崇尚“中庸之道”。在孔子的思想中，以“仁”为基本内核、以“礼”为外在实现形式、以“和”为精神风韵，倾注着对人类自身存在与发展等问题的无比关心，饱含着对人类与自然和谐相处的无限情怀。孔子讲“和”，是先讲个人心性之“和”，然后再往外推，由己及人，从小到大，渐次推到人际之“和”、家国之“和”、人类之“和”、天人之“和”。孔子讲个人之和，非常注重致和的手段，那就是修身养性，要求人们“居处恭，执事敬，与人忠”，“惠而不费，劳而不怨，欲而不贪，泰而不骄，威而不猛”，“己所不欲，勿施于人”，“己欲立而立人，己欲达而达人”。孔子认为，“君子和而不同，小人同而不和”、“君子周而不比，小人比而不周”。《论语》中讲的孝悌忠信，实际上都是在讲实现“人和”的条件。《大学》甚至提出，“自天子以至于庶人，一是皆以修身为本。”孔子还由“人和”讲到“政和”，主张“举直错诸枉”、“节用而爱人，使民以时”，“道之以德，齐之以礼”，特别是对舜“执其两端，用其中于民”的政治艺术非常推崇。《左传》昭公二十年有一句话最能表达孔子的“政和”理念：“宽以济猛，猛以济宽，政是以和。”孔子在讲人类之“和”时，并不是讲一团和气，掩盖矛盾，而是讲原则、讲礼制的。在孔子及孔门弟子看来，“和”是人生的追求、人类的目标，但“和”的实现，要“以礼节之”。也就是说，制礼、守礼，是“致中和”的条件；只有“克己复礼”，才能“天下归仁”。否则，和稀泥，作乡愿，不讲原则，放弃斗争，那就成了小人之“和”，是不道德的。孔子认为，这种拉帮结派、党同伐异的小人之“和”的实质是“同”而不是“和”，有道君子对这种形“和”实“同”的现象应坚决反对。他明确地说：“乡愿，德之贼也。”另一方面，孔子认为，制礼、守礼的目的，是为了实现人与人之间“和”的状态，达到“和”的境界。所以，他说：“礼之用，和为贵。”由此可见，在孔子的和谐思想中，“礼”与“和”是相辅相成、相互为用的。孔子讲“和”，最突出的贡献在于，他把人类社会生存载体的宇宙当成一个整体来看待，追求一种“天人合一”的高尚境界。孔子认为，孕育四时和万物的“天”虽然高大得很，人类不可违逆，违逆就是失“和”，但它的规律可以为人们所认识，所利用。同时，由于“天”大，“天”的规律不可违逆，所以，人类在“天”的面前就应怀着敬畏之心，即“畏天命”。孔子认为，人类如果不能敬畏自然，甚至破坏自然规律，就会得罪自然，最终受到自然的惩罚。到这时候，即使后悔也是没有用的，即“获罪于天，无所祷也”。人类与“天”相处的唯一出路，就是在敬畏自然的基础上，去探索与认识自然的规律，掌握自然的规律，利用自然的规律为自身谋福祉。出于对天人和谐的追求，出于对自然资源的爱护，孔子反对奢侈浪费，倡行节俭的生活方式。他说：“奢则不孙，俭则固。与其不孙也，宁固。”生活豪奢，就可能违和；日子节俭，又显得寒酸。但孔子宁肯寒酸，也不羡慕那违和的豪奢。他甚至说：“饭疏食，饮水，曲肱而枕之，乐亦在其中矣。”
孔子讲“和”，还有一点也是很重要的，就是子思在《中庸》中追述的中庸之道。它由孔子发其端，而由子思总其成，后来成为一种深深影响中国人思维方式的认识论。孔子说，“中庸之为德也，其至矣乎！”[24]“君子中庸，小人反中庸。君子之中庸也，君子而时中；小人之中庸也，小人而无忌惮也。”后来，子思“推本尧舜以来相传之意，质以平日所闻父师之言”，对孔子的中庸思想作了进一步的发挥。其最经典的语句就是“喜怒哀乐之未发，谓之中；发而皆中节，谓之和。中也者，天下之大本也；和也者，天下之达道也。致中和，天地位焉，万物育焉”，从而把孔子的中庸思想生成为“中庸之道”，生成为一种中国人的思维方式、认知方法。“中庸之道”为什么这么重要呢？孔子的理由是：“天下国家可均也，爵禄可辞也，白刃可蹈也，中庸不可能也。”在孔子看来，行中庸之道，形易实难，非智、仁、勇俱全不可及，而人的弱点恰在于欲障难除，血气易偏，因而“处中道”、“致中和”、“行中庸”就值得时时念之，日日行之，终身求之。北宋的程颢认为，“中则不偏，常则不易，惟中不足以尽之，故曰中庸。”程颢对中庸的阐释，正说明了“中庸”所包含的“不易”的核心内容与特征。孔子的中庸之道，其弟子子思曾进行了系统的发挥，后为二程所继承，到了宋明时期更为理学家所推崇，成为儒家道统的核心思想之一。
由此观之，在孔子的思想体系中，和是一种精神，一种追求，一种状态，一种境界，一种政治智慧，一种人文关怀，一种道德诉求，一种理想境界。今天，在构建社会主义和谐社会、建立资源节约型社会的进程中，孔子的和谐思想确实值得我们挖掘、借鉴和弘扬。
其实，中庸思想，在西方古已有之。我们知道亚里士多德的《政治学》不仅仅是一本赞美雅典城邦政治的书，实际上也是一本赞美理想城邦政治的书，一本反思、批判现实政治，探讨优良政治生活，即道德生活的书。政治学就是研究人类如何过优良生活的。亚里士多德把理想的城邦政治和现实的城邦政治进行对比、批判，主张混合政治，即维护中产阶级利益的中庸政治。亚里士多德提出，理想的政体是一种温和的政体，即中庸政治。柏拉图提倡人治优于法治，主张“哲学王”，即“知识贵族精英”治国；而亚里士多德则鼓吹“中产崇拜”。亚氏极力鼓吹“中产治国”，这一思想对以后有着深远的影响。扩大中产阶级，培育中产阶层是消除社会两极分化，实现社会稳定的重要手段。从中外历史和现实来看，暴力革命和趋于没落的保守，同样会给国家和民族带来沉重的灾难。两种极端都不足取，而在中庸思想指导下的渐进式变革，不失为一种推动历史发展和社会进步的理性思想。
孔子、孟子的思想非常强调经世致用。亚里士多德认为贤人的生活有两种：一种是政治生活，另一种是哲学生活，如果能把二者结合起来，那就是最聪明的人了。我国古代很早就有“学优则仕”的说法。文人知识分子积极从政是由来已久的。相比较而言，文人是一个国家，一个时代的人们中更有思想和智慧的人，他们对国家和社会的认知，往往比一般的社会个体更有洞察力，从而使某种思想理论可能会对当时的国家和社会，乃至对整个历史都有着长期的影响。文人通过有效的政治参与，可以把个人的政治抱负与国家、民族的大义结合起来，这也是实现自身价值的一种有效的手段。作为儒家创始人的孔子、孟子不但积极引导弟子在合乎“道”的前提下去积极为政，他们自己也是身体力行。孔子认为“富与贵，是人之所欲也”，即是说做官和追求富贵本身没有什么可以指责的，但“不义而富且贵，于我如浮云”，为政要合乎“礼”和“仁”，“不以道得之，不处也。”[25]在合乎“礼”与“仁”的前提下，孔子积极传授弟子为政之道，他告诫弟子“不患无位，患所以立。不患莫己知，求为可知也”（《论语·里仁篇》）；“多闻阙疑，慎言其余，则寡尤；多见阙殆，慎行其余，则寡悔。言寡尤，行寡悔，禄在其中矣。”[26]（《论语·为政篇》）孔子还告诫弟子要“在其职，谋其政。”他认为国家和社会的大环境对文人的从政与否来说是先决条件，他主张文人君子“危邦不入，乱邦不居。天下有道则现，无道则隐。邦有道，贫且贱焉，耻也；邦无道，富且贵焉，耻也”[27]，这些笺言规范一直为后代的一些文人士大夫所效法。孔子还认为文人政治参与的途径不是唯一的，学术研究和力行教育也是文人治国安邦的一种有效的路径。有人问孔子“子奚不为政？”他说，“书云：‘孝乎惟孝，友于兄弟，施于有政。’是亦为政，奚其为为政？”（《论语·为政篇》）所以，在孔子看来，学术和教化也是文人爱国治国，实现其政治抱负的一种重要手段。
儒家思想自汉武帝后被确认为帝制中国的官方意识形态，它是一个有文字记载传承并受到广泛沿袭的思想体系，它被规定为最高的道德标准，对帝制中国的政治制度与治国模式特别重要，因为它是确定政治、文化精英的地位与资格的标准，借以控制官员的行为。政治权威的合法性因而也是建立在儒家道德的基础上的，而主要是依据财富、地位、权力或特殊利益的表达。[28]这样，儒家意识形态就成为一种整合力量，用以论证政治统治，确定国家的目标，提出精英的共同价值观，以及调和社会中的各种利益，并最终实现社会与官方的整合。
二、道家的治国思想
老子和庄子是我国春秋和战国时期的两位伟大的政治思想家。老子为道家的创始人，庄子继承和发展了老子的思想，是战国时期道家的代表人物，后人把老子和庄子并称为“老庄”。老子的著作为《老子》，后被道家尊为《道德经》或《道德真经》。庄子的著作为《庄子》，后被道家尊为《南华真经》。在一般人看来，老庄的思想属于玄学，似乎是十分玄奥、高深莫测的，其实并非如此。老庄的思想虽然博大精深、内涵丰富，但其实又是极为通俗明白、真纯简单的。《老子》一书有五千言，《庄子》一书多至十余万言，但其核心只有一个字，那就是“道”。老子说，“道可道，非常道，名可名，非常名。”然后进一步引申为，“道生一，一生二，二生三，三生万物。”老庄的“道”，和他们的思想一样，也是一个既复杂而又简单的一个概念。它虽有多层含义，但最基本的含义是：事物的本原，后又特指事物发展变化的规律。用通俗的话来说，“道”也就是指自然及其规律。如果用“道”来阐释人类的思想，老子用一个字来概括，这就是“德”。“德”的基本含义就是“善”。我们说“德人”，就是指“善人（好人）”。说一个人“缺德”，也就是“不道德”，不是一个“善人”（好人）。“善”的思想，自然同时也应该是真的、美的。因而，归根结底，老庄思想的真诠就是三个字：真、善、美。譬如《老子》二十五章说：“王法地，地法天，天法道，道法自然”，[29]意思就是，君王以地为法则，地以天为法则，天以道为法则，道以它自身的本性为法则。这就是老子“道法自然”的基本观点。再看《老子》七十七章：“天道，……高者抑之，下者举之。有馀者损之，不足者补之。天之道损有馀而补不足。人之道则不然，损不足以奉有馀。孰能损有馀以奉天下？唯有道者。”[30]老子所说的“人之道则不然，损不足以奉有馀”，正是针对当时统治者对穷苦人民的残酷剥削、横征暴敛来说的。这种做法显然是不“善”的，也就是不人道的，当然也不是真的、美的，而是属于假、恶、丑的。反之，只有以有馀来补不足，才符合人道，顺应天道，合乎自然之道。我们国家现在所大力实施的扶贫政策、希望工程等等，正是合乎这种人道和自然之道。我国目前已经废除了两千多年以来的农业税和免除九年义务教育的学杂费，这就是“善”举，自然也是真、善之举，完全符合老子强调的“天之道损有余而补不足”的自然之道。在洋洋十万言的《庄子》一书中，作者更是以大量生动的事实和寓言故事淋漓尽致地阐发了这种真、善、美的思想。
老子从“道法自然”出发，认为社会与自然界一样，存在着“柔弱胜刚强”的普遍规律，在治国方式上主张“无为而治”，他强调“以道佐人主者，不以兵强天下”[31]。“无为”是一种特殊的“为”的方式，实际上也是一种积极有为的方式。正如老子自己所云，“为无为而无不为”。老庄所谓的“无为而治”就是认为，统治阶级应该少些欲望，少一些直接地干涉，对人们的经济和社会活动要顺其自然，这样统治才能长久和稳固。老子认为“治大国若烹小鲜”[32]，即是说治理国家就应该像煎小鱼那样，不能来回经常翻动，否则就搞得破烂不堪了。老子用煎小鱼来比喻治理国家应遵循清静无为的原则，不可烦扰老百姓。凡是苟刑重税都是扰民的政举，是统治阶级应该引以为戒的。老子从道法自然和无为而治出发，认为“古之善为道者，非以明民，将以愚之”[33]，即是说统治者不要激励老百姓的欲望，要让他们顺其自然去生产与生活。为此，他极力反对儒家的仁义礼德，认为这些都是虚伪的东西，是一种伪善的欺民、愚民之术。在治民方面，老子说，“古之善为道者，非以明民，将以愚之”，而儒家则把“民可使由之，而不可使知之”作为统治之术，可谓有异曲同工之处。所以，老庄主张的统治之术，就是从“道法自然”出发，要求人们返朴归真，回归自然的理性，实行“无为而治”，这样才能达到“为无为而无不为”的境地。
“汉兴，接秦之弊。自天子无具醇驷，而将相或乘牛车。”[34]有鉴于当时天下形势，西汉初年的陆贾提出采用道家的“无为而治”原则，让百姓有一个宽松的生存环境，以休养生息。直至文景之时，汉廷都用黄老治国，这是当时的历史选择。汉廷把道家学说作为政治指导思想，使得这一时期成为老庄之学最为辉煌的时代。其后的七国之乱，使越来越多的人转向追求中央集权的儒家，最终导致独尊儒术，孔子代替老子成为天道的代言人，儒术代替老庄成为治国的指导思想。儒术通过建立上下的秩序，在一定程度上保证了社会的和谐与安定，从而巩固君主的地位。在此之后，无论什么朝代、哪个皇帝都不能不以儒术治国。道家学说从此被挤下了政治舞台的中心。尽管如此，任何一个新王朝建立之初，为缓和阶级矛盾，迅速恢复和发展生产，无不象汉初那样实施“无为”而治，如唐代的“贞观之治”和明清初期的轻徭薄赋，无不如此。
道家在此之后也成了政治上的反对派，它的代表人物也从庙堂散落到民间。然而道家的信奉者们并没有放弃重返政治舞台的想法。他们把政治主张写下来并献给皇帝，这就是《太平经》，道家所热烈追求的是幻想中的太平世界，实现太平的手段就是以老学治国。
但因为他们鼓吹的是老庄之道，推崇的是老子，所以无法得到那些掌握着国家权力的儒生们的支持。作为政治上的反对派，无法通过现有的政权实现政治理想，于是他们就自己动手了，这就是太平道及五斗米道的多次起义。但是，太平道的军事行动失败了，五斗米道的割据也没能维持下去。以后，道家思想与道教虽然在历史某些阶段也曾暂时居于指导思想的支配地位，但从总的看来还是被“边缘化”了，日益进入民间宗教的行列，并在老百姓中积极发展力量，以重新夺取意识形态的统治地位，清中期的白莲教起义、天理教起义，以及清末的哥老会起义，都可以找寻道家思想和道教在民间政治作用的影子。
从道家思想的风格来看，道家思想本身也有很大的包容性。老子之后的道家在战国和汉初有两次大的综合发展：一是战国时庄子学派的形成，庄子及其后学者在自己学派的立场上，评论百家，综合道家各支派。《庄子》一书本身就是道家各派的总思想集。而《管子》一书中《白心》、《内业》、《心术》等篇都是站在道家的立场上吸收各派思想。二是秦汉时黄老学的发展，其代表作即为《黄帝四经》和《淮南子》。其中，《淮南子》一书，综合了阴阳五行的术数成果和神仙养生之道，是道家学说与神仙方术融合的成果。但组织编纂此书的刘安被汉武帝赐死，使得道家学说中的“君人南面之术”一蹶不振，而转向与方仙道结合成为黄老道信仰，成为早期道教的先驱。道教以道家学说为主，杂取儒、墨、医、佛诸家思想资料，使得道教象一个大葫芦似的把正统的儒教文化不收的许多文化要素都收拾进去，在道教的总的教义下结合在一起，成为中国古代传统文化重要的保存者。
道家“清静”、“无为而治”的治国思想明显也有着一些不足之处。这种“道法自然”和“清静无为”的精神往往为统治阶级和人们误解、误用，从而过于强调了安逸，缺少了奋发有为的创新精神。过于强调“无为而治”，往往会忽视国家政权力量对于维护社会秩序，促进社会发展的历史作用。政府是国家和社会的一个中间体，人们过着政治的生活事实上比在纯粹自然状态下生活要进步得多。亚里士多德正是从这个角度，认为人天生就是一个政治动物，不可能离开政治而独立存在。有时候，国家政权的宏观调控是非常重要和必要的。传统中国造成贫富分化差距的主要原因在于土地的兼并和商人的暴利，所以帝制中国王朝从政权和社会稳定的角度出发，往往也会运用国家政权的力量“重农抑商”、“限制兼并”。在“以贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门”的商品经济规律的支配下，“以法律贱商人，商人已富贵也”。自古以来，人们“不患贫而患不均”，国家政权为缩小贫富差距，缓和阶级矛盾，维护统治阶级的长治久安，必须运用国家政权的力量加强对国家和社会某些方面的宏观调控。所以，仅仅靠道家一家“无为而治”的思想还不足以解决国家治理的全部问题。在我国社会主义市场经济的条件下，为了维护社会的公平正义，在大力发展市场经济的同时，适度的国家政权宏观调控对于维护国民经济持续、稳定、健康发展和社会的和谐与进步尤为重要。
三、法家的治国思想
法家的代表是申不害、商鞅和韩非子等，其中以韩非子为集大成者。韩非是战国时韩国的贵族，生活在战国末期，在他生活的那个时代，各国都进行过变法，中央集权的政治制度和法制制度都已初具规模。韩非口吃，不善于言谈，在游说之风盛行的时代，这是制约个人发展的不可忽视的阻力。韩非忧国忧民，有着强烈的忧患意识和民族危机感，他屡次向韩王上书，要求改革，但意见均未被采纳。于是，他发奋写出了《孤愤》、《说难》、《五蠹》、《内外储》、《说林》等几十万字的文章，提出了一套完整的以法、术、势有机结合的治国理论。后来秦王赢政读到了韩非的文章，非常赞赏，为了得到韩非就发兵攻韩。于是，韩王就派韩非出使秦国。在秦国，韩非不但向秦王讲解自己的学说，还劝秦国攻打赵国保存韩国。这一观点为李斯等人陷害韩非提供了口实，使得很敬重韩非的秦王也产生了疑心，于是把韩非投入狱中，不久韩非就在狱中被毒死了。韩非子提出建立君主专制主义中央集权思想，他主张“事在四方，要在中央；圣人执要，四方来效”。[35]国家的大权要集中在圣人（君主）一人手里，君主必须有权有势，才能治理天下，“万乘之主，千乘之君，所以制天下而征诸侯者，以其威势也”（《韩非子·人主》）为此，君主应该使用各种手段清除世袭的奴隶主贵族，“散其党”、“夺其辅”（《韩非子·主道》）；同时，选拔一批经过实践锻炼的官吏来取代他们，即“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”[36]（《韩非子·显学》）韩非还主张改革和实行法治，要求“废先王之教”（《韩非子·问田》），“以法为教”（《韩非子·五蠹》）他强调制定了“法”，就要严格执行，任何人也不能例外。他认为，“以法治国，举措而已也矣”，要做到“法不阿贵”、“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”[37]他还认为，只有实行严刑重罚，人民才会顺从，社会才能安定，君主的统治才能巩固。韩非的这些主张，反映了新兴地主阶级的利益和要求，为结束诸侯割据，建立统一的中央集权的封建国家，提供了理论依据。秦始皇统一中国后采取的许多政治措施，就是韩非理论的应用和发展。特别是韩非主张建立君主专制主义中央集权政治的思想为秦始皇首次实践，后为历代帝王所效法，对我国政治和政治制度产生了深远的影响。韩非子的法家思想受道家思想的影响很大，他认为“道者，万物之始，是非之纪也”，君主治理国家一定要遵循“道”。在实行法治时，要明道守虚静，“虚则知实之情，静则为动之正”，“明君守始以知万物之源，治纪以知善败之端”，“故虚静以待令，令名自命也，令事自定也。”[38]故“人主之道，虚静以为宝。不自操事，而知拙与巧，不自计虑，而知福与咎。”[39]
韩非子主张厉行“法治”，“古者世治之民，奉公法，废私术，专意一行，具以待任”[40]“当今之时，能去私曲就公法者，民安而国治；能去私行行公法者，则兵强而敌弱。”[41]他的法治思想主要表现在“法”、“术”、“势”三个方面。韩非子主张，君主要把“法”、“术”、“势”有机结合，才能治理好国家。韩非认为，儒家推崇的仁义道德已经过时了，统治者要从人自私的本性出发寻求新的治国方法。春秋战国时期，在新兴地主阶级争权夺利的斗争当中，法家学说逐渐成熟起来。其中的代表人物有三位：商鞅重“法”，主张用法作为富国强兵的工具；申不害重“术”，推崇循名责实，以各种秘密的手段驾驭群臣，达到统治的目的；而慎到重“势”，主张君尊臣卑，上下有别，令行禁止。韩非将这三人的学说融合在一起，又参考了儒、道的主张，从而提出了一套完整的“法、术、势”理论。韩非子认为，要治理好国家必须将法与术相结合。他说“人主之大物，非法则术也”[42]，“君无术则蔽于上，臣无法则乱于下”（《定法》）。
韩非主张的治国之“术”主要包含以下几个方面内容：
一是因能授官，也就是说依据下属的能力授给其官职。二是“循名责实”（《定法》），这是术的要点。循名责实是法家考察官吏的一个基本原则，它强调表面情况和实质要互相加以验证，综合来考察一个人，这就是所谓的“形名之术”。韩非子认为，君主要驾驭好臣子，就一定要考察形和名是否相符，一定要看臣下说的话跟他做的事是否一致。三是“叁五之道”（《八经》），这是法家考察群臣言行的一个具体方法，主要意思是利用多方面的情况进行检查，以追究责任人的过失，利用多方面的情况进行分析，以找到取得成功的原因。不分析成功的原因，臣下就会轻慢君主，不严厉追究过失，臣下就会相互勾结。四是在领导谋略上，要使用“七术”，也就是说七种策略（《内储说·七术》）。这七种策略是：众端参照，也就是通过多方面的观察来验证臣下的言行；必罚明威，就是一定要通过惩罚那些犯错误的人来树立威信；信赏尽能，在奖励方面一定要守信用，鼓励那些有才能和取得成果的人；一听责下，就是一一听取臣下的意见然后进行评判；疑诏诡使，就是指君主表面上和一些人亲近，让他们长期在自己身边工作，但是不给他们任务，别人感觉这些人是受了秘密指令，所以做坏事的人就会害怕，心里疑心不敢胆大妄为；挟知而问，这是考察下属忠诚度的有效手段，就是用已经知道的事情来询问下属，看看下属怎么说，用以对照核查下属的态度，从而举一反三地了解许多隐情；倒言反听，就是本来想说一件事情，但却说一个与本意相反的事情，以获得下属的真实态度。五是在管理过程中，韩非子强调要防微杜渐，从细节上消除消极因素。《内储说》中提出了要查“六微”：“权借在下”，要防止权力分散和被架空，核心权是不可以借给别人的，它是领导者的专利；“利异外借”，就是防备内外勾结，组织内的人由于和领导利益不同会借助外力来削弱和反对上级的领导；“托于似类”，这是一种用相关的事情欺骗上级、掩盖事实真相以达到个人私欲的手段，必须要加以防范；“利害相反”，就是利和害总是同时出现，有利必有害，有害必有利，所以若国家受害就要看谁从中得到了好处，如果下属受害也要看谁从中得到了好处，通过这种审查利害就会找到事情的前因后果，找到处理事情的关键所在；“参疑内争”，权力斗争不可避免，而臣下争权夺利是产生变乱的根源，领导者对此要给予关注和控制；“乱国废置”，敌对国家插手本国重要人员的任免这一点要极力避免，一旦中了圈套，后果不堪设想。
势是法家的一个概念，和兵家有所不同。广义的“势”指客观形势，狭义的“势”是指权势。韩非子非常重视“势”，认为“抱法处势则治，背法去势则乱”（《难势》）。这里谈的势，就是领导者通过法和术造成的一种权力状态。治理一个国家能否树立权威、行使职权、获得下属支持，重要的在于他的地位与权势是否巩固。得势的主要方法：一是依靠术驾驭局势，管理下属。韩非子说：“人主使人臣虽有智能，不得背法而专制；虽有贤行，不得逾功而先劳；虽有忠信，不得释法而不禁，此之谓明法。人主有诱于事者，有雍于言者，二者不可不察也”（《南面》）。二是靠制度权力，领导者只有牢牢把握赏罚的权力，才能确保势的稳固。“刑赏不察，则民无功而求得，有罪而幸免，则兵弱主卑。”（《饰邪》）所以，韩非子认为，“势重，人君之渊……赏罚者邦之利器也。在君治臣，在臣则胜君”（《喻老》）。正确的方法就是要“圣人执要，四方来效”（《扬权》）。圣人执要，是说要抓住要点、核心问题，而“四方来效”，就是要善于授权，把细节的东西交给下属去做，自己牢牢把握核心权力。
从总体上讲，韩非子的法、术、势思想实际上就是告诉君主，管好国家的核心问题是权力的问题。法是权力的表现形式，术是权力的手段，势是权力的归属。要制定严明的规章制度、清晰和强有力的奖罚措施。规章制度和奖罚措施要明确，让每个人都看到，而且每次奖罚也要公开。这样，君主下的命令才有人服从，权力才能有效行使。
同时君主要有一些技巧和计谋，这些计谋要做得恰当周密，不能让下属知道，以此保证其实施的效果。这样才能够控制局面，掌握下属的言行，发现问题及时解决，确保管理顺利进行。同时一个君主一定要懂得树立自己的权威，牢牢地把核心权力控制在自己的手中，确保自己的领导地位，要善于利用环境去造势，然后因势利导，去管人做事从而实现自己的宏图大业。
韩非子的法治思想中，对治吏思想尤为重视。研究韩非的治吏思想，对于认识他的思想全貌有着重要的意义。韩非的治吏思想主要包含如下三方面内容。
首先，治吏引纲是治国的关键。韩非认为，作为君主，就是要依靠法律制度和官吏履行职责来建立自己的功绩。“人主者，守法责成以立功者也。”（《韩非子·外储说右下》）这是说君主治理国家主要凭借两种武器：一是法律，一是官吏。这其中，法律既是君主治理官吏的武器，也是官吏完成君主给予的任务所应遵循的准则。韩非子认为，“吏者，民之本，纲也”，“圣人不亲细民，明主不躬小事”，即“圣人治吏不治民”。[43]“闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏”。它的潜在意义是治理好官吏，使官吏不乱，国家就不会乱。
这并不是说君主治理国家不需要治理百姓，而是说不直接治理百姓。“善张网者引其纲，不一一摄万目而后得，一一摄万目而后得，则是劳而难；引其纲，而鱼已囊矣”，生动形象地揭示了韩非治吏引纲的治国思想。
第二，治国不能以人性善为依据，而要以人性自利为基础。韩非指出：“夫圣人之治国，不恃人之为吾善也，而用其不得为非也。恃人之为吾善也，境内不什数；用人不得为非，一国可使齐。为治者用众而舍寡，故不务德而务法。”（《显学》）“圣人之治国也，固有使人不得不爱我之道，而不恃人之以爱为我也。恃人之以爱我者危矣，恃吾不可不为者安矣。”[44]韩非关于圣人治国不依赖别人对我好，而是要使他不得做坏事的思想是相当深刻的。从表面上看，韩非是在强调权力的作用，实际上，它蕴涵着对人性的分析和对法律制度的仰仗，是基于对人性的分析而得出的精辟结论。在韩非看来，如果依赖于别人对我好坏，那么一国之中便找不到几十个对我好的人；依赖别人不敢对我不好，那么全国的人都是不敢对我不好的人。韩非眼中人情的实际是：“安利者就之，危害者去之，此人之情也。”；“人焉能去安利之道而就危害之处哉。”（《奸劫弑臣》）“人臣之情，非必能爱其君，为重利之故也。”[45]“君臣之异利，故人臣莫忠。”（《内储说下》）。好利恶害是人之本性，君臣之间也是一种利害的关系。不仅普通百姓是好利的，而且为君主管理国家的大臣也是同样的。韩非的不依赖于别人对自己的好恶，是对客观实际分析得出的判断。韩非从现实的角度为封建君主开出的处方是：依靠法律和制度（《扬权》）他认为治理天下的最高境界，就是使臣下无机可乘，即“凡治之极，下不能得”，而这种有效的治理必须通过法治才能实现。一方面法律的制定就是以人性的好利为根据的；另一方面官吏的使用并不是指望他不好利，而是通过法律来约束其行为。这其中隐含的道理是：无论人们在出任官吏之前是“好人”还是“坏人”，在成为官吏之后都要通过法律强化对他们的监督，使他们不得为非。治理国家，不在于人是不是为自己谋利，而在于他是不是在法律许可的范围之内谋利。
结语
一般而言，儒家思想更利于统治阶级的进取，道家偏重于自然“无为”，往往有利于国家统治前期的恢复与发展社会经济，法家更有助于加强君主专制主义中央集权。所以，每一种治国思想都是一定历史阶段的产物，它们在一定的历史时期对于当时生产力的发展和社会的进步等方面，都曾起过积极的作用。我们不能简单地认为哪种治国思想好，哪一种不好，必须把它们置于当时具体的历史条件下，进行历史地、具体地分析才能对它们作出初步的认识和评价。一个朝代在历史发展的不同阶段，往往会根据当时政治经济的形势及其变化相应地调整自己的治国思想，以此推动治国模式的变革，这在汉唐时期表现得非常明显。一个在战争废墟中建立起来的国家政权，在建国之初往往会采纳老子“无为而治”的治国思想，以缓和社会矛盾，迅速恢复和发展生产，这是政治清明的端倪，也是国家进入盛世的肇始。儒家思想对于国家政权和统治阶级的积极进取大有裨益，而且儒家思想的政治社会化功能非常明显，对于统治阶级从思想、文化等方面对国家和社会进行“软”控制是最得力的工具，是国家追求进入平稳发展过程中最佳的守成之道。在国家动荡和分裂割据的背景下，法家思想对于加强中央集权，强化皇权是十分重要和必要的，法治思想在历史上往往与杰出历史人物的“铁碗”和“铁血”政策紧密联系在一起。更多的时候，统治阶级根据历史和现实的需要，以儒、道、法中的一家治国思想为主，兼取其他二者的优点，所以，任何一种治国思想在历史和现实政治中与其他二者都不是绝对对立和无关的。如西汉中期“霸、王道杂之”和唐代的“儒、道、释”三家合流。历史上更多的时期，统治阶级经常是“儒法”并用。老子云，“执古之道，以御今之有”（《道德经》第十四章），历史上的治国方略与行政思想一直到今天仍然有着十分重要的现实意义。在现代社会主义市场经济社会的今天，我们在继续坚持“依法治国”，建设社会主义法治国家的同时，郑重提出并身体力行“以德治国”，从而把“依法治国”和“以德治国”有机结合起来，这是社会主义市场经济进一步发展的要求，也是构建社会主义和谐社会的基本路径之一。
君主专制的国家权力一般是借助朝官和近官两个官僚系统为载体运行的。以专制皇权为动力，近官系统与朝官系统的矛盾与冲突推动着中国官僚政治制度的发展和嬗变。帝制中国的“近官”在历史上大体沿着“由内及外”和“由高及低”的两种趋势发展与嬗变。该进程具体表现为近官外朝化、边缘化、社会化与平民化的过程与特征。帝制中国的近官在历史的承袭与变异中不仅有着其历史的渊源，还存在着内在的动力机制、制度机理和路径依赖。
第二节 外朝化、边缘化与平民化：帝制中国“近官”的嬗变
——以郎官系统为研究个案
帝制中国的“近官”在历史上大体沿着“由内及外”和“由高及低”的两种趋势发展与嬗变。该进程具体表现为近官外朝化、边缘化、社会化与平民化的过程与特征。“外朝化”是一切“近官”演变的基本过程与规律，而不同的“近官”在嬗变中又有着不尽相同的路径，这尤以郎官系统的演变为典型。在郎官系统嬗变的过程中，郎官之首长——光禄勋和中郎将的演变又有着其自身的独特性：光禄勋的演变主要呈现出了外朝化与边缘化的过程与特征；中郎将在外朝化的过程中集中表现出了地方官化的特点。社会化与平民化是以郎官为代表的帝制中国近官嬗变的最终归宿。传统中国的近官在历史的承袭与变异中不仅有着其历史的渊源，还存在着内在的动力机制、制度机理和路径依赖。
本节所说的“近官”是指在君主身边工作的秘书、侍从等亲要人员。“近官”和一般职事官的区分是相对而言的，一定历史时期的职事官很可能就是以前历史上某个时期君主身边的近官。中国历史上有很多重要的职事官，如相公、尚书、侍中、侍郎、刺史等，就是从皇帝身边的近官即秘书、侍从等演变而来的。这些近官不断地“外化”与补吏，推动着中国官僚政治制度不断地向前演进。长期以来，学术界对帝制中国的尚书、刺史、翰林学士、宦官等近官的研究颇多，而从近官嬗变的视角对郎官展开系统研究还很不充分。笔者以郎官系统为研究个案，论述帝制中国近官的演变有着“由内及外”的外朝化与地方化和“由高及低”的边缘化、社会化与平民化的趋势和路径。以此为基础，笔者从历史学、政治学、社会学、制度经济学等学科视角来探讨中国古代近官嬗变的过程、规律与基本特征，并在此基础上进一步探究帝制中国近官嬗变的动力基础、制度机理和路径依赖。
一、外朝化、边缘化与使职差遗化
二十世纪三十年代，李俊先生曾用十六字高度概括了帝制中国宰相制度演变的过程与规律，即“君主近臣，代起执政；品位既高，退居闲曹”[46]，指君主通过把自己身边的秘书、侍从等“近官”不断地外派与补吏来加强对国家和社会的控制，而又担心外派的“近官”坐大，故不断地派出新的近官取代他们，这样一批批近官“退居闲曹”，逐渐偏离了国家的政治中心。君主近臣的演变不独演变为王朝的宰相，根据强化皇权的需要，近臣也可能演变为朝官系统的其他官职，台湾学者萨孟武曾把帝制中国中央官制变化的实质归纳为“君主近臣的国家大臣化”。[47]不过，我们还应当进一步指出，君主近臣在完成外朝化后往往会呈现政治上边缘化的趋势，我们把近官演变的这种规律与特征总结为“外朝化”与“边缘化”。作为秦汉近官之一的“光禄勋”，在历史上就集中表现出了“外朝化”与“边缘化”的过程与特征。[48]光禄勋之外朝化与边缘化也是在三省六部取代三公九卿过程中近官嬗变的典型。
光禄勋的外朝化即指其从宫禁走向外廷，外化为九卿与三公的过程。汉晋光禄勋，即秦及汉初之郎中令，他作为皇帝最高级别的侍从官，一方面负责安排宿卫皇宫内的门户，另一方面又要在宫殿内侍从左右，实为皇帝之顾问参谋、宿卫侍从的总管。因其居于禁中，能经常接近皇帝，故地位十分重要。秦二世时，赵高为郎中令，史载“二世常居禁中，与高决诸事。其后公卿希得朝见”[49]吕后专权，以辟阳侯审食其为左丞相，“左丞相不治事，令监宫中，如郎中令。食其故得幸太后，常用事，公卿皆因而决事。”[50]太初元年，武帝改郎中令为光禄勋，其给事禁中，侍卫、顾问的本职较前有了很大的变化，特别在中朝制度形成后，这一情况更加明显。汉武帝以来，光禄勋开始从宫禁走向朝廷，管理、培训、调补郎官的职责渐重。不过，西汉光禄勋之职掌虽有所变化，但还是以“宿卫侍从”、“总领从官”为已任的，三署郎将和期门、羽林为其麾下。
至东汉，光禄勋的职掌发生了质变。《后汉书》云，“光禄勋，卿一人，中二千石。本注曰：掌宿卫宫殿门户，典谒署郎更直执戟，宿卫门户，考其德行而进退之。郊祀之事，掌三献。”[51]汉武以来，期门、羽林渐成为专门的皇家御林军，至东汉已完全脱离了光禄勋的管理体系；东汉后期以来，衍生出专门领兵征战的东、西、南、北四中郎将及诸杂号中郎将，以征伐为己任，名虽同，而职迥殊，不复隶属于光禄勋。东汉是光禄勋由侍从近官向朝官演变的重要阶段，其职掌也由宿卫侍从为主演变为以典选诸郎为主。光禄勋选郎往往是在中郎将的配合下进行的，如“自（陈）蕃为光禄勋，与五官中郎将黄琬共典选举，不偏权富，而为势家郎所谮诉，坐免归。”[52]前汉光禄勋“总领从官，与闻政事”，而以侍卫为要；后汉光禄勋备位九卿，与闻政事，而以典郎为先。这种职责的变化，标志着给事禁中、侍卫皇帝的光禄勋外朝化进程的完成。
魏晋“省官”之外朝化加速了外朝化后的光禄勋政治边缘化的进程。曹魏时期，光禄勋长期以来不领郎，而以护军、抚军等将军代秦汉之光禄勋（郎中令）领宿卫。魏晋以来，光禄勋“不复居禁中，又无复三署郎，唯外宫朝会，则以名到焉”[53]。对于光禄勋（郎中令）历史的承袭与变异，《称谓录》引《历代职官表》云，“今光禄寺，其名本出于汉之光禄勋。……自六朝除去勋字，谓之光禄卿，后魏又置少卿，北齐曰光禄寺，置少卿，兼掌诸膳食帐幕，遂为今光禄所自始。名虽相袭，而职务实迥殊也。”[54]魏晋及其以后，是外朝化后的光禄勋逐渐偏离国家政治中枢，政治上日益边缘化的时期。随着九品中正制的形成与发展，两汉光禄勋管理、调补郎官的主要职责亦逐渐消亡，而东汉以来光禄勋兼掌“三献”的职掌却得到了进一步发展，并使掌祭祀与膳食渐成为其本职。南朝梁时改光禄勋为光禄寺，隋唐承“光禄”之名，而职掌却为掌祭祀与膳食，成为所谓的“司膳寺”，唐宋以来被人们戏称为“饱卿”。[55]从郎中令到光禄勋、光禄卿的过程，即是秦汉郎中令（光禄勋）外朝化及其外朝化后政治边缘化的过程。
地方官化是近官嬗变的另一个重要的过程与特征，也属于广义上的外朝化的范畴。作为“近官”的汉代中郎将，在外朝化的过程中集中表现为地方官化的过程与特征。帝制中国近官地方化主要包括作为监察官的近官之地方官化和作为侍从近卫的近官地方化两种。汉晋中郎将的地方官化属于后者。汉晋郎将名目繁多，前后职掌变化甚大，其中以中郎将的影响最为深远。秦及西汉初，郎将有郎中将、中郎将，是光禄勋的重要属官，其主要职责是协助光禄勋管理诸郎，宿卫宫禁。汉武帝以后又有期门、羽林、虎贲中郎将。东汉建立后，“省车、户、骑三将”。武帝以来，特别在东汉后，三中郎将领宿卫的本职渐为期门（虎贲）、羽林中郎将所侵夺，典选、管理三郎成为其主要职责，这标志着宿卫、侍从的中郎将进一步加速了外朝化的进程。
中郎将自汉初就被赋予了领兵作战之任，武帝及其以后更为频繁。东汉中后期，中郎将在长期秉兵作战的基础上，从三中郎将中衍生出东、西、南、北四中郎将。自安、顺以来，中郎将主征伐已成为定制。汉魏之际，自张奂、卢植为北中郎将后，荀羡、曹彰、吴质亦为之；东中郎将自董卓后，董越、植范、程显、蒋济亦先后为之；南中郎将最早见于汉献帝时，曹植为之。曹魏后期始有“西中郎将李胤”。《三国会要》引续汉志注云，“汉末又有四中郎将，皆帅师征伐，当非宿卫之官，疑左、右中郎将外别置此四官，不属光禄”[56]。杂号中郎将，最早见于更始政权之“五威中郎将李轶”[57]，汉末以来，随着四方位中郎将的出现，杂号中郎将也大规模涌出。自董卓以来，割据势力封拜由意，滥置百官，以中郎将一职最为突出。“夫中郎将、太中大夫、使持节官皆王者之器，非人臣所当制也”[58]，董卓专权，视中郎将为私属，署置无数，其他割据军阀也纷纷效仿，如“袁绍所置中郎将郭祖、公孙犊等数十辈，保山为寇，百姓苦之。”[59]
中郎将在长期征伐中逐渐左右了一些地方事务。汉魏之际，中郎将领郡县屡见不鲜，又以东吴表现得最为明显：如程昱为东中郎将领济阴太守、行建威中郎将周瑜领江夏太守、行荡寇中郎将程普领零陵太守、荡寇中郎将凌统领沛相等等。东吴为安辑交州，“以（士）燮为绥南中郎将，董督七郡，领交阯太守如故”[60]汉魏中郎将的地方化还表现在典农中郎将的设置方面。典农中郎将的署置始于汉末曹操以任峻为典农中郎将，蓦百姓屯田于许下。此后，郡国列置田官。典农中郎将如郡国守相，是与郡国并置的特殊地方官。所以，咸熙元年，罢屯田官后，“诸典农皆为太守”[61]也是水到渠成的事情。
两晋四中郎将在承袭汉魏的基础上已经完全成为秉兵领郡的法定地方官，如“以吴兴太守谢万为西中郎将、持节、监司豫冀并四州诸军事、豫州刺史”[62]，故谢万为西中郎将实乃“总藩任之重”[63]。两晋中郎将地方官化乃是曹魏、孙吴常以中郎将领郡县之继续。两晋承袭汉魏中郎将异化之趋势，四中郎将和平南中郎将往往与刺史并置，秉兵夺郡，完全成为一方军政大吏。汉晋中郎将的外朝化与地方官化是一种有别于中国古代监察官地方官化的又一种典型个案。
在王朝理性代表国家理性的传统社会里，专制皇权的非制度化、非程序化，或曰情绪化、专断性及其带来的近官使职差遣化，与近官的外朝化、边缘化不无关系。在“君主理性”的支配下，“明君之使人也，任之以事，不制以辞，此奉使之事也。”[64]一般而言，任何官员都存在着承担临时差遣的可能，但由于近官的特殊位置和亲要特征，从而使其会更经常地承担皇帝文付的临时差遣，并在执行这些差遣的过程中日益异化；如此以来，推动了使职差遣由非制度化、非程序化向制度化、程序化和常态化演变。汉代近官的使职差遣化集中表现在光禄勋（郎中令）及其统属下的郎将、大夫、博士、谒者、诸郎等职掌的演变上面。“凡大夫、议郎皆掌顾问应对，无常事，唯诏令所使。”[65]前述“夫中郎将、太中大夫、使持节官皆王者之器”，也可证郎、大夫有奉命出使之任。巡行使是汉代皇帝因需要临时派遣到地方视察工作的官吏。特别是自汉武帝遣中郎将持节抚谕巴蜀后，又遣谒者、博士、大夫等分行按察以来，此制贯穿两汉，盛行不银，并初步形成了制度，下开唐宋诸使制度化之先河。[66]汉代官员使职差遣化还表现在出现了一些“以使为官”的使职，并日益固定化与制度化。南宋王应麟较早注意到了汉代存在“以使为官”的问题，并进行了初步的分类。[67]汉代有清诏使，如范滂（《后汉书》本传）；还有以“使者”为名的官号，如“稻田使者”、“主历使者”、“行冤狱使者”、“河堤使者”、“护苑使者”、“美俗使者”、“风俗使者”、“绣衣使者”等等。汉代临时使职差遣的发展与初步固定化为唐宋制度化、系统化的使职差遣的建立奠定了基础。
唐代在承袭汉代使职差遣灵活性的基础上，逐渐形成了以节度使为中心的军事管理系统，以转运使为中心的国家运输管理系统，以盐铁使为中心的手工业管理系统，以度支使为中心的财政管理系统，以租庸使为中心的税收系统，以观察使为中心的地方行政系统，从而使汉代以来的使职在固定化、制度化的基础上完成了系统化。随着越来越多的使职常设化、固定化、制度化与系统化，使职在国家政权中的地位日益提高。到唐玄宗时期，军权已经为节度使所制，唐朝后期，宰相兼任度支使、诸道盐铁转运使已经成为惯例，这说明了使职在唐代国家政权中的地位之重要，作用之大。[68]
到了宋朝，使职差遣制度完全取代了以三省六部为核心的朝官体系，成为了法定的政治制度，在国家政权中发挥着主导作用。“宋承唐制，抑又甚焉。……台、省、寺、监，官无定员，无专职，悉皆出入分涖庶务。故三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别救不治本司事，专之所寄，十亡二三。……至于仆射、尚书、丞、郎、援外，居其官不知其职者，十常八九。其官人受授之别，则有官、有职、有差遣。”[69]严格说来，规模化、制度化的使职差遣制度只存在于唐宋，但以“本官不判本曹”为基本特征的近官使职差遣现象在明清及其以后的历史时期都在不同程度上存在着。
二、社会化与平民化
近官在政治边缘化后，往往会重新回归社会和普通大众之中，即所谓的社会化和平民化。以郎官为代表的帝制中国之近官在“由内及外”和“由高及低”的演变过程中就突出地表现出了这些趋势和特征。“由高及低”是指郎官外朝化后，在偏离国家政治中枢的边缘化过程中日益接近社会大众，最后成为各行各业老百姓的自称和他称，即郎官等近官之社会化与平民化。郎官在由官变民之前，有一个成为贵族子弟自称和他称的称谓的过渡。在九品中正制度占主导的魏晋南北朝，郎官和郎选已经不为人所尊，但受“侍从近卫”的传统影响，郎官仍保留着“官”的身份，平民自称郎者并不多见，时人却多称门荫子弟为郎。据《三国志》，吴人皆谓周瑜为“周郎”；“（孙）策时年少，虽有位号，而士民皆呼为孙郎。”[70]桓石虔，小字镇恶，少时童隶呼为镇恶郎；苻坚少时，人称“苻郎”。清顾炎武云，“郎者，奴仆称其主人之辞也。”[71]
唐代贵“郎”现象在贵族乃至民间都十分普遍。唐初，武则天的面首张易之、张昌宗有宠，连武则天的侄子武承嗣、武三思等也候其门庭，争执鞭辔，呼易之为五郎，昌宗为六郎。安禄山为讨好李林甫，呼其为十郎。李辅国用事，人不敢呼其官，但呼五郎。神策军中尉程元振，军中呼为十郎。隋唐之际，王公、驸马，甚至皇帝本人有时也被下面的人尊称郎。“（滕王）瓒贵公子，又尚公主，……时人号曰杨三郎。”[72]隋末唐初，时人呼太子、秦王大郎、二郎。唐朝人亦戏称唐玄宗为“三郎”，如韦庄有“三郎当殿坐，看唱得宝歌”[73]的诗句。唐代普通官吏，又特别官中郎、员外郎者多被称为郎或自称郎。刘禹锡在《再游玄都观绝句》云“种桃道士归何处，前度刘郎今又来”。虽然郎官在隋唐“贵郎”的环境下一度为贵族、官吏的尊称或自称，但仍改变不了郎官自上而下的平民化趋势。隋唐以来，“郎”再也不是贵族的专利，布衣之间也多以郎自称或互称。杜甫《少年行》云，“马上谁家少年郎”。早在南北朝之际，郎就成为女子对自己的夫君或情人的呢称，古乐府《子夜歌》云，“天不夺人愿，故使侬见郎”。王建《镜听词》中有，“出门愿不闻悲哀，郎在任郎回不回。”顾炎武《日知录》“郎中待诏”条云：“北人谓医生为大夫，南人谓之郎中，……其名盖起于宋时。”[74]颐氏还引洪迈《夷坚志》里面提到“赵三郎中”、“刘郎中”等[75]为例，以说明郎已经成为职业的代名词。明太祖废丞相，职分六部后，六部郎中、员外郎更显贵，鉴于民间长期以来多有郎中、员外郎、郎的称呼，朱元璋颁布法令，严禁军民用“郎中”等官名。不过，这也从一侧面揭示了明代诸郎称谓的泛滥。所以，郎官自上而下嬗变的趋势虽有隋唐“贵郎”之反复，终改变不了郎官由高及低的边缘化、社会化、平民化趋势。宋代以来，各行各业的平民皆可以自称或他称为郎，如“田郎”、“牛郎”、“花郎”、“卖油郎”、“货郎”、“读书郎”、“三军儿郎”等等。
其实，郎官之社会化、平民化仅是帝制中国官称社会化、平民化的一个个案而已。比如，大夫在先秦是非常重要的近官，但秦汉以来，“诸大夫”逐渐泛指一般的士人，至少在宋时，大夫就已经成为医生职业的代名词。又如起源于战国的博士，在先秦和秦汉是君主身边重要的陪从、顾问，到魏晋南北朝时，博士已经在民间泛滥了。魏晋南北朝时期，博士已经与后来的教书先生合并同类项了。《封氏见闻记》记载御史大夫李季卿宣慰江南时，还见识了精通茶艺的所谓“茶博士”。更有黄省会《吴风录》云：张士诚走卒厮养，皆授官职，至今呼椎油、作麦傭夫，皆博士。可以说，民间各种职业者，稍有一技之长的人均可冠以“博士”。又“相公”之称谓是唐代对三省宰相的尊称，宋朝及其以后，“相公”逐渐演变为女子对丈夫和其他男子的尊称。岑仲勉先生曾云，“吾乡妇女，昔日率称男子‘相公’，相公则唐人宰相之号也。”[76]可见，相公平民化现象直到近代在我国有些地方还依旧存在。
三、近官嬗变的社会基础、动力机制、制度机理和路径依赖
任何事物都有其产生、发展和消亡的过程，官制的演变当然也无例外。卢梭就说过，假如我们想要建立一种持久的制度的话，就千万不要梦想使它成为永恒。[77]任何政治制度都是一定历史和社会的产物，当政治、经济、文化等因素变化以后，政治制度也必然要相应地发生变化。“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们选定的条件下创造，而是在他们直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。一切已死的先辈们的传统，像梦魇一样纠缠着活人的头脑。”[78]马克思所说的这种“梦魇”的纠缠，就制度演变的角度来看，就是政治制度在承袭与变异的过程中所形成的社会动力基础、制度机理和路径依赖。对于一个专制大国来说，事件突发的偶然性，专制皇权的非制度性、随意性无疑是传统中国近官层出不穷，官僚制度变迁颇繁的重要原因之一。
1、近官嬗变的经济和社会基础：
自秦朝以来，在强大的专制皇权面前，官与民在本质上已经没有什么不同了，这正如托克维尔所言，“有一种平等可以在政治界建立，但那里没有政治自由。即除了一个人外，所有的人都是平等的，而那个唯一的人，则是所有人的冢宰，并从所有的人中以同样的标准选拔他的权力的代理人。”[79]中国古代专制皇权政治是小农经济的产物。小农经济的弥散性和自给自足性，为专制皇权带来了稳固的税收和兵源，而税收和兵源无疑是专制皇权赖以存在和发展的基础。基于小农经济基础的“流官”制度虽然还在一定程度上保留了世卿世禄的残余，但以“流官代替世官”，无疑强化了绝对君权，并推动了官僚政治制度，特别是近官制度的演变。所以，中国传统社会的小农经济及其建立在此基础上的专制政治形态，是以郎官为代表的近官嬗变的社会动力基础。
著名的历史学家钱穆说过，“研究制度，必须明白在此制度之背后实有一套思想与一套理论之存在。”[80]所以我们在研究帝制中国近官嬗变的过程与规律时，很有必要从观念王国、思想王国中去探求制度变迁的基本路径。从传统思想文化来看，中国古代传统的“天命观”和以儒道为核心的传统思想文化对“君权神授”的观念或帝制合法性的诠释一直存在着内在的张力。虽说天子授命于天命，而在传统天命观里，“天命”在某种程度上就是“民命”。道家从“道法自然出发”，认为君主的合法性不在于“天”，而基于“道”。“天之道，损有余而补不足”，如果君主“无道”“损不足以奉有余”，[81]他便得不到人民的认同与服从，从而丧失了其统治的合法性。基于传统的天命观和“民本思想”所形成的“天下观”，认为，“天下”乃是“天下人”的天下，而不是“一家一姓”的天下。[82]这样，传统中国就在思想、观念王国里面一直混合着两种矛盾与冲突的“公”、“私”观：一则是肯定君权的绝对性，以是否满足君主个人意志以及皇家利益为“公”、“私”标准；另一则以是否符合儒家式的“天理”与“民心”的价值观、是否符合较为抽象的国家共同体利益为“公”与“私”的分野。[83]中国近官由内及外的外朝化、边缘化与由高及低的社会化、平民化，正是帝制中国在“王朝理性”支配下所形成的“公”、“私”观念的混合、矛盾与冲突在制度层面上的表现。
2、近官嬗变的政治动力和制度机制：
在传统社会，官僚政治是皇权政治的重要组成部分，是皇权力量的代表和延伸。“在君主政体里，君主就是一切政治的与民事的权力的泉源”[84]。专制君主都力求“乾纲独揽”、“事皆亲决”，但皇帝苦于分身无术，必然要把一部分国家权力委托给他所认可的一些代理人来行使，由是“设官分职，体统相维，品式具备”[85]。“在专制政治出现的瞬间，就必然会使政治权力把握在官僚手中，也就必然会相伴而带来官僚政治。”[86]一套官僚政治制度建立起来后，国家权力表面上通过以宰相为中心的官僚系统来运行，实际上皇帝往往通过近官系统来进一步巩固和强化专制皇权。这诚如美国学者古德诺所云“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大。”[87]近官的演变源于专制皇权的动力机制，它在很大程度上推动了帝制中国官僚政治制度的变迁。正是从这个角度出发，钱穆先生认为，“制度虽象勒定成文，其实还是跟着人事随时变动。”[88]王朝理性的特征就在于强调皇帝个人理性和家族理性至上，专制皇权在形式上对官僚政体依赖的同时，一直还存在着与其对立与排斥的一面。这一方面表现在皇权是至上的，不容分割的；另一方面又表现在，专制皇权只要借助常态的官僚政治制度运转，就必然会导致某种程度上的对皇权的对立和分割，而近官“由内及外”的嬗变正是皇权与相权博弈的结果和表现。专制君主力图通过近官的“外化”，来达到对国家权力的“内化”，从而达到强化皇权对国家政治和军事“内控”的目的，这是近官嬗变极其重要的动力泉源。
3、近官嬗变的制度经济学分析：
为了治理象传统中国这样幅员辽阔的国家，实现收益的最大化，分身无术的专制君主必然要在一定程度上把一部分国家权力让渡给作为其代理人的政府官员。作为皇权控制国家和社会重要工具的近官系统，在皇权强大时候，无疑可以充分发挥其工具理性的作用，能够在一定程度上巩固皇权，维护国家和社会的稳定。但由于皇权的代理人在行使国家政治权力时不可避免地要受到“经济人”理性的束缚与支配，因而，专制君主权力的下放通常也会在很大程度上削弱专制皇权整合国家与社会资源的机制与能力，并为此要付出监督、约束其代理人的成本与文易费用。无论是皇帝本人，还是包括郎官系统在内的一切近官和外官，事实上都是作为追求个人利益最大化的“经济人”存在的。作为“经济人”的近官，尽管受到了社会主流意识形态（如儒家伦理）的教化与熏陶，但他们一旦失去了权力和制度的束缚，便会肆无忌惮地追逐自身利益和效用的最大化。东晋“王与马共天下”政治格局的形成与发展[89]，就是对在长期路径依赖基础上形成的中郎将、刺史割据一方的既定事实在法律和制度上的进一步肯定和认同。近官工具理性的有效发挥显然是与专制皇权的强大紧密相连的，皇权的衰落必然会导致近官制度的异变。然而，专制皇权和近官系统在长期“互动”中所形成的路径依赖，使得中国古代近官在外朝化（地方化）、边缘化与平民化的进程中不断地重复着几近相同的“故事”。
4、近官嬗变的社会学思考和管理学分析
秦及汉初的郎官虽然要承担许多任务，但从本质上来看，作为皇帝的私人秘书是其最重要的角色。翁世荣先生认为“秘书是辅助领导层或个人实施管理和处理日常事务的人员。”[90]司徒允昌、陈家桢先生把秘书的基本职能概括为：辅助决策、管理信息、参与协调、协助控制和处理事务。[91]秦汉郎官在上述诸管理过程中，上述职能都得到了淋漓尽致的表现。按现代秘书学的分类，秘书可分为：行政秘书、机要秘书、生活秘书、专业秘书四种。[92]先秦的郎官系统很简单，郎中大抵集上述四类秘书的职能于一身。秦汉时期，随着中央集权的不断加强，郎官系统的不断复杂与完备，作为秘书角色的郎官亦日趋专门化，如存在着类似行政秘书的尚书郎，类似机要秘书的黄门郎，类似生活秘书的侍郎、常侍郎，还有专门武卫的期门郎、羽林郎。他们在辅助决策、管理信息、参与协调、协助控制的诸管理环节中不同程度地发挥着作用。秘书工作的特点主要表现在从属性、综合性、机要性和事务性四个方面，[93]从属性是秦及汉初郎官的本质属性，他们的一切活动都要从属于皇帝的需要与安排，缺乏主动性与创造性。除侍从、顾问外，由于长期在君主身边，深得君主的信任，所以君主经常会把一些临时性的重要差事文付郎官去办，如出使、封官拜爵、赈济贫民等。因此，作为皇帝私人秘书的郎官，其工作性质明显又具有综合性的特点。
郎官等近官从属的本质属性决定着他们在决策、控制、协调诸管理过程中只能是辅助性的。中央集权的强化、郎官系统的完备、郎官分工的专门化，特别是郎官承担的临时差遣日趋固定化，为郎官逐渐由禁中走向宫中、朝中创造了前提。补吏于中央和地方的郎官逐渐摆脱了对皇权完全依附、从属的性质，可以代表皇权对国家和社会实施直接的管理与控制。郎官无论是以秘书的身份协助皇帝管理、协调与控制，还是“外化”后以行政官员的身份对国家和社会直接管理与控制，都属于社会学上的“硬控制”的范畴。[94]郎官的外朝化过程，实质上也是郎官由皇帝的私人秘书，从辅助决策、协助控制走向对国家和社会实施直接控制与管理的过程。随着国家制度环境的变化，作为专制皇权控制国家和社会重要手段的郎官等近官系统也必然在外朝化、边缘化与平民化中为新的近官系统所代替，这是近官制度变迁的必然结果。
结语
承袭与变异的过程与特征贯穿了帝制中国近官制度的形成、发展和嬗变的全过程。不同近官在历史的承袭与变异的过程中既表现出了“共性”的嬗变规律，也表现出了不尽相同的具体过程与变迁路径。“外朝化”是一切“近官”演变的基本过程与特征，而不同的“近官”在嬗变中又有着各具特色的演变路径，这尤以秦汉郎官系统的演变最为典型。郎官作为秦汉“近官”的代表，最集中地表现出了近官外朝化、边缘化与社会化、平民化的过程与特征。起源于先秦，盛行于秦汉的郎官在嬗变中明显表现出了由内向外的“外朝化”、“边缘化”和由高及低的“社会化”、“平民化”两种趋势。在郎官系统演变的过程中，郎官之首长——光禄勋的演变主要表现为在外朝化中日益边缘化的过程与特征，而中郎将在外朝化的过程中日益集中地表现出了地方官化的过程与特点。社会化与平民化是一切近官的最终归宿。中国古代近官嬗变与传统社会的经济、政治、文化等因素密切相关，基于小农经济的专制皇权是近官嬗变的动力泉源，君主“以内制外”、“以轻制重”的传统与近官职掌使职差遣化的特征为近官嬗变提供了制度机理和路径依赖。
第三节 帝制中国的“公”、“忠”观念与“近官”制度的变迁
“制度王国”背后往往都有着一个隐性的“观念王国”之存在。帝制中国在历史的承袭与变异中形成了两种矛盾与冲突的“公”、“忠”观念：一种是以对君主的个人意志与利益的绝对服从为公或忠的标准；另一种是以是否对“天”、“道”、“民”以及比较抽象意义上的“天下”、“社稷”、“国”等政治共同体意志与利益的绝对服从为公（忠）与私（奸）的分野。这两种不同公、忠观的矛盾与冲突在很大程度上左右着帝制中国制度的历史生成与设计。帝制中国处于支配地位上的政治主体力图通过君主专制制度来整合这两种不同的公、忠观，即试图把这两种矛盾与冲突的公、忠观念纳入到君主专制的制度体系中去巩固君主的政治合法性，以维护“一家”、“一姓”之天下的长治久安。君主以“家天下”为基本特征的“私欲”与基于“社稷”、“国家”、“天下”等观念上的“公”、“忠”观而形成的传统公共理性有着天然的矛盾与冲突，帝制中国以宦官、翰林学士、郎官、刺史、博士等“近官”的形成与演变，就是帝制中国两种不同的公、忠观念在历史的承袭与变异中矛盾与冲突的表现及其在制度设计、制度变迁等层面上的反映。
一、帝制中国公、忠观念的形成与演变
“公”、“忠”观念是理解中国社会的两个基本范畴，可以说帝制中国全部的政治设计、制度设计和制度变迁都是围绕这两个基本概念展开的。从“问题意识”的高度出发，理解和把握帝制中国的“公”、“忠”观念这两个密切相关的历史哲学范畴，对于理解和把握中国行政思想史和行政制度史的全局性问题，梳理思想史和制度史的发展脉络，把帝制中国制度王国与思想王国的研究有机统一起来等方面都有着重大而深远的意义。
“公”是帝制中国价值与制度层面上最重要的理念之一。帝制中国“公”的观念早在西周时期就已经从人指扩展到属于公的物指和事指，并开始发展成为具有政治公共性含义的抽象概念。所谓人指，即人的身份和个人，作为身份的公是处于五等爵之首的公爵；“公”指个人则是以官爵称人，如周公、召公、鲁公等等。所谓物指是说属于“公”的各种事物，如“公族”、“公田”、“公廷”、“公堂”、“公所”、“公甸”等等。这一时期“公”之观念最有新意就是以“公”字为核心形成了诸如“至公”、“奉公”、“为公”、“循公”、“用公”、“贵公”、“公道”、“公正”、“公直”、“公平”、“公心”、“公识”、“公理”、“公义”、“公信”等为代表的一系列社会价值和道德概念。而在所有“公”的价值意义中，最重要和最核心的是把国家、君主、社会与个人贯通为一体，并形成一种普遍的国家和社会的公共理性[95]
自绝对君主制逐步取代等级君主制后，统治集团逐渐通过君主专制主义的政体把具有社会公共性的“公”的观念及其所构成的理论体系纳入皇权政治之中，力图以君、国一体的“王朝理性”来取代自西周以来形成的社会公共性。然而，这两种不同的公、忠观并没有因此消弭，而是在历史的承袭与变异中不断地发生矛盾与冲突，并由此导致了帝制中国各种制度，特别是“近官”制度的变迁。纵观整个中国传统社会，“王朝理性”支配下的“公”的观念主要表现在以“道”为公、以法为公、以礼为公、以国家、天下、社稷等抽象政治共同体为公、以君为公、以民（众）为公等理念与制度设计的层次上面。
第一，以“道”为公。公以道为载体，道是“公”最重要的表现形式之一，二者的结合后来形成了“公道”的概念。老子云“知常容，容乃公，公乃全，全乃天，天乃道，道乃久，没身不怠。”[96]可见，老子是最早把“公”与“道”联系起来的思想家。庄子在老子的基础上提出了“道者为之公”、“道不私”[97]等思想，也就是说在庄子看来，“道”即“公”。在管子看来“大道”即“公”，如管子曾说，“任公而不任私，任大道而不任小物”[98]基于“道”即为“公”的思想，管子进一步提出了“人离公道而行私术矣”，即把“公”与“道”合而为一。荀子云“公道达而私门塞矣”[99]
第二，以法为公。在帝制中国，“公”与“法”常常是互为定义，相互规定，相互体现，相辅相成的。“法者，所以齐天下之大动，至公大定之制也”[100]，“法者，国之权衡也”[101]，“莫不法度而公”[102]。可见，法是公的条文化规定，公是法的灵魂，法是天下之公器。因此，由于万事都要“一断于法”，帝制中国的“法”，虽然都是为保护君主私人利益服务的，但无不是以“公法”的面目出现，如韩非子云“能去私曲就公法者，民安而国治”[103]，尹文子云，“公法废，私欲行，乱国也”[104]，又《吕氏春秋·上农》有“不以私害公法”之语。这样，作为社会公共性表现的国家的法律，以及在历史承袭中形成的“故事”、“祖宗之法”对专制君主的任意性、情绪化行为都在很大程度上起着规制作用。
第三，以“礼”为公。在古代中国，礼与法并没有严格的区别，乃至后人多以“礼法”合称之。《管子》云“礼义者，尊卑之仪表也”，由于“仁义礼乐者，皆出于法”，故“群臣不用礼仪教训则不祥”[105]作为非正式制度的“礼”，有时候起着比正式的制度、法律还要大的作用，这在以“忠孝”为核心的儒家伦理思想方面表现得非常突出。孔子云“弟子，入则孝，出则悌，谨而信，汎爱众，而亲仁”[106]，“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动”[107]，由于“动静以礼”，“其为人也孝弟，而好犯上者，鲜矣；不好犯上，而好作乱者，未之有也。”[108]这样，儒家便通过“礼”实现了对“公”与“忠”的基本统一。
第四，以君为公。传统中国以君主专制为基本特征的国体与政体决定了君主至上、“家天下”等观念是制度设计与安排的首要理念与原则。通过君主专制政体来整合帝制中国“公”、“私”观念、“公”、“私”资源必然最终在政治与制度设计层面上形成了“以君为公”的理念与制度设计模式。对此，法家代表人物韩非子说得非常清楚，“匹夫有私便，人主有公利……息文学而明法度，塞私便而一功劳，此公利也。”[109]
第五，以国家、社稷、天下等抽象政治共同体为公。
《礼记·礼运篇》云，“大道之行，天下为公”，故“立天子以为天下，非立天下以为天子也。立国君以为国，非立国以为君也。”[110]。《吕氏春秋·贵公》进一步提出了“天下，非一人之天下，天下之天下也。”在天下、国家、社稷面前，国家高于君主，与国家、社稷、天下之“大公”相比，君主只能是“私”。但帝制中国政治制度设计的基本理念却是“王有天下”与“立君为公”，即努力使君主与国家一体化、君主国家化，从而为“立君为公”的制度设计披上合法的外衣。
第六，以民（众）为公。《逸周书·太子晋》云“与百姓同谓之公”，朱佑曾注曰，“同者，同其好恶。公之言公正无私也”，如果从政治与制度层面上那就是“立制及众曰公”（《谥法解》）自西周以来的社会就一直存在着“天听自我民听，天视自我民视”[111]的神民一体化之理论，所谓“民之所欲，天必从之”[112]。到了春秋，人们在血与火的斗争历史中抛弃了神性，形成了“号令阖于民心，则民听令”、“得民者倡，失民者亡”（《经法·君正》）的初步民本思想。“同于百姓”与“立制及公”是处理社会公正和公平的最有价值的思路。因为在这个命题中明确了“公”的社会标准是“百姓”或“民众”。[113]经过孟子的“民贵君轻”、荀子的“君舟民水”的阐发及其汉唐统治集团在理论与实践中对老百姓力量的认识，帝制中国形成了一套“以民为公”，以“民为邦本，本固邦宁”为核心的传统民本思想。
我们还可以把以上六种“公”的观念及其具体表现略作概括为“以天道、民心、天下、国家（社稷）为公”、“以君主为公”、“以礼法为公”三个层面。其中“以天道、民心、天下、国家（社稷）为公”是作为政治共同体的国家与天道、民心相复合而形成的社会层面上最高层次上的“公”，是始终作为“公正无私”之“大公”而存在的，从而也是在哲理层面上唯一能够抑制君主“私欲”膨胀的合法的伦理力量。由于传统中国的“礼法”几乎完全是统治集团意志的产物，虽然在一定程度上也具有传统公共理性的一面，但“礼法”主要还是君主之“礼法”，所谓的“公法”，从利益与阶级归属的本质来看，实际上是君主的“私法”。这是因为“法者乃帝王之工具”，法家“以法为公”、儒家“以礼为公”追求的无非是社会秩序的稳定，而这种国家与社会的秩序，在帝制中国只能是要求人们服从君主专制政体下的各种制度安排。然而，即使是作为“王朝理性”产物的“礼法”，由于具有某种程度的传统公共理性，因而在一定程度上对君主的绝对意志也能够发挥一些刚性的规制作用。相对于“天道”、“天下”、“民心”、“国家”（社稷）而言，君主无疑在更大程度上是其个人意志与利益的代表，“家天下”是君主私欲不可避免的产物与表现。
一旦作为“公”的理念、道德、法律、制度等上升为一种独立的、一般的存在，所有的人在它面前都属于个别，而个别要服从一般，即使专制君主也不能例外。因此君主办事也要出于“公心”，听之以公，断之以公。[114]然而，由于帝制中国实行的是君主专制政体，君权的绝对性，及帝王打着“朕有天下”、“立君为公”的幌子极可能会造成帝王是“公”最大的破坏者。臣民背公向私的行为可以通过专制君主来纠正，然而帝制中国的制度体系对君主私欲的膨胀的约束却明显苍白无力。因此，君主能否立公去私，他们的行为在多大程度上体现“公”的理念，则主要靠君主个人的素质来决定了。
帝制中国“公”的观念与“忠”的观念一直是密切相关的，甚至可以说是二者合一的。但是由于“公”之观念的层次性、不确定性及其随着历史的发展而不断的发展与变化，因而“忠”的观念也自然有着层次性，并随着“公”的观念的变迁而不断地演进。自西周以来，忠之观念始终是与“公”观念紧密相连的，《左传》云，“公家之利，知无不为，忠也”[115]，又谓“无私，忠也”[116]所以，至少在春秋时代，人们已经认为“忠”即是“公”，“公”、“忠”观念是一体的。在“公”、“忠”一体化的基础上，人们便试图把忠的观念与国家、君主统一起来，即形成了所谓的“奉君命无私，谋国家不贰，图其身不忘其君”为核心的“忠”之思想。然而由于政治及制度层面上的“以国（社稷）为公”与“立君为公”是两种不同层次之“公”，所以，尽管“以君为公”与“以国为公”有着同一性的一面，但君主之“公”在国家（社稷）面前还有无法克服的“私”的一面，即有时君主之“公”，却表现为国家（社稷）之“大私”。为此，在“以天下、国家（社稷）等抽象共同体的利益为公”与“以君主的利益、意志的绝对服从为公”，这两种矛盾与冲突的公、私观的基础上，帝制中国就形成了以对天下、国家（社稷）的利益与意志的绝对服从为“忠”和以君主个人利益与意志的绝对服从为“忠”，这两种矛盾与冲突的“忠诚”观。这两种不同的公私观及其以此为基础所形成的两种不同的忠诚观，就为国家政治与制度的设计、国家政治权力的运转、政治主体的价值取向与政治实践的取舍带来了无尽的障碍与麻烦。在帝制中国常态的社会秩序下，完全以在位君主为忠诚对象，以对专制君主个人利益与意志的绝对服从为忠诚的标准，是对专制君主最大的忠诚，由此带来了官位亨通与飞黄腾达。然而，如果天下、国家（社稷）的利益与君主的利益发生严重矛盾与冲突时，政治主体，特别是作为忠诚主体的大臣往往会面临着许多艰难的抉择：如果是以牺牲天下、国家（社稷）的利益来实现对专制君主的无限“忠诚”及其由此给自己带来飞黄腾达，如秦桧等人，虽对君主而言是为“大忠”，但却为世人所不齿，史家谓之“大奸”；如果完全以天下、国家（社稷）的安危为己任，以天下、国家的利益与意志为转移而因此牺牲了专制君主的利益，这虽说有功于国家（社稷），彪榜于史册，世颂其“忠”，如岳武穆、于谦等，但却因违背了专制君主的意志，而往往会在当朝落了个身首异处、家破人亡的“奸臣”之下场。
二、帝制中国的“公”、“忠”观念与近官制度的嬗变
长达两千多年的帝制中国，长期存在着两种相互矛盾与冲突的“公”、“私”观念，即一方面在哲学、伦理层面上要求以比较抽象的“天下”、“社稷”、“国家”、“民（众）”的意志与利益为公，与之相反的为私；另一方面在政治生活、社会实践、权力与资源配置、制度设计等具体层面上要求以对专制皇帝（君主）及其以之为核心所构成的皇室利益集团的意志与利益的绝对服从与忠诚为公，与之相反的则是“私”。这两种不同的“公”、“私”观念以及以此为基础而形成的两种不同的忠诚观，在经济、社会，特别是在政治领域的矛盾与冲突，是帝制中国制度设计及制度变迁中最重要的深层次原因之一。帝制中国的专制君主往往于正式官僚制度之外不断署置近官，试图通过天子近臣以内制外的方式使广大臣民在政治生活、社会实践、权力与资源配置等具体层面上对专制皇帝（君主）意志与利益绝对忠诚与服从。专制君主为实现“王有天下”、“家天下”的私欲，无非是想通过近官实现对国家之财与政府之权的“私有化”，这集中表现为专制君主利用近官、私臣不断强化对国家之财政权、政府之行政权及国家军事领导权的控制与侵夺。
纵观整个帝制中国社会，由于两种公、私观之间有着很难调和的矛盾与冲突，因而在国家财赋分配体制上就几乎一直存在着政府财政与帝制财政两种矛盾与冲突的财政运转体制。皇帝私家财政的出现与发展是统治阶级企图通过专制君主政体来整合帝制中国“王有天下”与“天下为公”、“立君为公”等政治理念和权力资源分配过程中矛盾与冲突的结果与表现。汉初，“量吏禄，度官用，以赋予民。而山川园池市肆租税之入，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养，不领于天子之经费。”注引颜师古曰，“言各收其所赋税以自供，不入国朝之仓廪府库也”。[117]在国家财政支出问题上，“武库兵器，天下公用，国家武备，缮治造作，皆度大司农钱，大司农钱自乘舆不以给共养，共养劳踢，一出少府。盖不以本藏给末用，不以民力共浮费，别公私，示正路也。”[118]由此，我们可以看出，秦和西汉时期，国家财政存在着“赋于民”的“天下之经费”和作为“私奉养”的“天子之费”。如果我们借用日本学者加藤繁先生的说法，即可以分别称之为“国家财政”与“帝室财政”两种“公”、“私”费用。[119]由此形成了“大司农供军国之用，少府以养天子”[120]的两套“公”、“私”不同性质的财政管理体系。
汉武帝后来对负责天子私藏的少府也不放心了，为了进一步强化对皇室财政的管理与经营，又署置水衡都尉这一内职，以分少府掌皇家财政收支之权。汉武帝设水衡都尉专门管理上林苑的财物，这样原来属于少府管理的上林苑的物产、税收及其属官也自然划归水衡管理了。由于水衡都尉在很大程度上分割了少府对帝室财政的完整管理权，少府的财政职能与财政活动日益萎缩，而水衡都尉在帝室财政管理中的地位有时还会超过少府。所以，西汉中后期，整个王朝财政收入实际上是由大司农、少府、水衡都尉三者来共同管理的。史载，“孝元皇帝奉承大业，温恭少欲，都内钱四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万”。[121]据此材料我们可以知道孝元帝时，全国财税总收入约83万万，而由少府、水衡掌握的帝室财政约43万万，这说明了汉元帝时，水衡作为帝室财政的专司，其掌握的财政收入已经超过了负责帝室综合事务的少府所控制的财富，而且也说明了由少府、水衡所掌握的帝室财政已经超过了大司农管理的国库收入。（政府财政具体由大司农的属官都内来管理）东汉初年，祖谭在《新论》中云“汉定以来，百姓赋敛，一岁为四十余万万，吏俸用其半，余二十万万，藏于都内，为禁钱，少府所领园地作务之，八十三万万，以给宫室供养诸赏踢。”[122]可见，这两则史料都说明了西汉大司农主管的政府财政年收入一般在40余万万左右，比较稳定；而帝室财政收入约在43万万-83万万之间，波动很大，其具体数目则完全取决于皇权理性下的具体制度安排。
东汉建立后，光武帝把皇室固有的财权与财源转文给大司农统一管理，所以帝室的日常开支也理所当然地由大司农负责。虽然帝室财政在制度上一度不复存在，但皇帝私家财政的观念却象梦魇般地一直萦绕在所有皇帝的身边，传统中国政府的公家财政与皇帝私家财政之间的争夺不但没有就此消失，有时候还会更加尖锐激化。东汉植灵之际，皇帝就企图通过卖官鬻爵等收入来重新建立自己的私家财政：汉灵帝造万金堂于西园，引司农金钱缯帛藏于其中，又在作为天子私臣的小黄门常侍处各寄钱数千万。[123]对于汉末灵帝违背光武以来的财政一元化管理体制，而令“中尚方敛诸郡之宝，中御府积天下之缯，西园引司农之臧，中厩聚太仆之马，而所输之府，辄有导行之财”等经营私家财政的行为，就连当时一些正直的宦官如吕强等都表示出优虑和不安，他们认为“天下之财，莫不生之阴阳，归之陛下。归之陛下，岂有公私？”[124]
南北朝时期，三省制在取代三公九卿的关键过程中，度支尚书总理全国财政格局的雏形已经形成。《宋书·百官志》云，“尚书令任总机衡，仆射、尚书分领诸曹。……度支尚书领度支、金部、仓部、起部四曹”；而《隋书·百官志》所载北齐官制云，“六曹尚书分统列曹。……度支统度支、仓部、左户、右户、金部、库部六曹”。这种以度支尚书总领国家财政运转体制到了唐代更加规范化与制度化，并最终确立了以户部尚书为核心的国家财政管理体系。
由于两种不同的公、私观念的长期存在及其矛盾与冲突，隋唐时期国家财政与帝室财政的矛盾与冲突并没有随着以户部为核心的国家财政管理体制的建立而消失，随着国家财政赖以存在的均田制、租庸调制的瓦解，政府财政与帝制财政之间的矛盾与冲突愈演愈烈。唐玄宗后期任命宇文融先后做过括地使、租庸地税使、劝农使、诸色安辑户口使等职务。[125]宇文融所做的户口、土地、赋役诸事，本来当属户部及其所属的户部司所为，而皇帝却绕过尚书户部任命宇文融以临时使职的身份直接处理，并且直接对皇帝而不是对户部负责，这是唐代使职化的近官侵蚀户部司理财职能的开始。宇文融“乃驰传巡历天下，事无大小，先牒上劝农使而后申中书，省司亦待融指撝而后决断。”[126]。由于财政问题的极端重要性，近臣宇文融的财政使职实际上一度凌驾于中书与尚书六部的权力之上，实开了使职取代三省六部体制之先河。外戚杨国忠判度支后，“玄宗召公卿百僚观左藏库，喜其货币山积，面踢国忠金紫，兼权太府卿事。国忠既专钱谷之任，出入禁中，日加亲幸。”[127]可见，在财政问题逐渐成为唐王朝第一要务的情况下，杨国忠虽为外戚，但主要还是因擅长理财而得宠于玄宗，并以此集“内相”与“外相”于一身，权倾朝野。另一个以擅长理财而得到皇帝信任的第五琦在藩镇自擅财税的情况下，改变了天下财赋归于户部“左藏库”的旧制，而“悉以租赋进入大盈内库，以中人主之意，天子以取给为便，故不复出。是以天下公赋，为人君私藏，有司不得窥其多少，国用不能计其赢缩。”[128]这样“天下公赋，为人君私藏”的第五琦虽冠以外朝重臣之称号，也自然成为君主宠幸的“私臣”。虽然宰相杨炎在建中元年以基本满足唐德宗和皇室消费集团的“私欲”为前提，达到了让德宗对政府财政与皇室财政进行制度性划分支持的目的，但专制君主贪得无厌的“私欲”是制度化的财政安排无法从根本上解决的。唐德宗贞元年间，近臣裴延龄“于左藏之内，分建六库之名，意在别贮赢余，以奉人主私欲”[129]，他与宪宗时期的近臣皇甫镈都是靠“唯事割剥”、“聚敛媚上”[130]，以忠诚地满足皇帝的“私欲”而登位宰辅的。由于专制君主的“私天下”的观念与政府（国家）财政“公天下”观念的矛盾与冲突，造成皇室财政与政府财政的矛盾一直贯穿着唐、宋、明、清等帝制中国国家财政活动、政治权力与资源配置的全过程。
在两宋的历史上也一直存在着政府财政与皇室财政的制度性划分。《宋史·食货志》云，“凡货财不领于有司者，则有内藏库，盖天子之别藏也。”宋代商品经济的繁荣，特别是财政活动的货币化使得宋代内藏库不断丰盈。真宗大中祥符五年，扩建内藏库“分为四库：金银一库，珠玉、香药一库，锦帛一库，钱一库”。[131]上述作为皇家财政收入的贵重物资在元丰之前例由负责全国财政收支的三司从诸路上供额中按照一定的比例划拨，别贮内藏库，如熙宁二年，“诏诸路金银并纳左藏库，岁出金三万两，银十五万两赴内藏库，为永额”。[132]内藏库的设置固然是为了更好地满足宋朝皇室“私欲”的需要，但是宋代统治者历来标榜内藏库设置的目的是“掌受岁计之余积，以待邦国非常之用”。[133]宋真宗曾言，内藏库“乃为计司备经费耳。”；宋仁宗也谓，“国家禁钱，本无内外，盖以助经费耳。”宋代统治者的这些言论固然试图掩盖他们通过设立内藏库来千方百计地满足其贪得无厌的“私欲”的企图，但从两宋史料来看，内藏库确实在一定程度上较好地发挥了与负责政府财政的三司或户部相互补充的作用[134]这是因为宋代内藏库的设置在观念与制度设计方面都有着“公”的一面，即能够把作为“公”的政府财政与作为“私”的皇室财政相对进行比较好的兼顾。相比较而言，明朝中后期的皇帝佬们远没有象宋代的统治者那样能比较恰当地处理好皇室财政与政府财政的关系，万历以后的皇帝们经常在“内帑充牣”的财政环境下大肆进行财税“加派”，皇帝与多如牛毛的贪官污吏在大厦将倾之际还死守着“私财”，他们在内优外患的军事危机、政治危机和财政危机面前，仍然一毛不拔，这是大明王朝迅速灭亡的一个极其重要的因素。
明代开国皇帝朱元璋废丞相，职分六部，在国家财政运转方面建立了以户部为核心的中央财政管理机构。明代户部尚书，“掌天下户口、田赋之政令”，其所属的度支“主会计夏税、秋粮、存留、起运及赏赉、禄秩之经费”[135]。在君主专制主义中央集权政治日益走向顶峰的明代，对于“富有四海”的天子来说，“天下之帑藏皆皇上之帑藏，天下之财赋皆皇上之财赋”[136]，这种“王朝理性”支配下的天子“私天下”的观念与帝室财政体制一直冲击并挟制着政府财政体制的形成与发展。明初，作为“内府十库”的中央财政库藏集政府财政与皇室财政于一体，皇室集团的消费是以大明国家财政收入为依托的，故皇帝在心理上与制度上都没有为皇室消费问题而担优之必要。更为重要的是明初实行的实物财政体系，即是以米、麦、豆、绢、布、马草等实物形态作为征收对象的，这种以粮食为代表的实物形态财政体系很大程度上抑制了皇室集团贪婪的欲望。当明中期以后，政府财政与皇室财政相对分离，特别是以白银为主导的货币财政体系取代了固有的实物财政体系后，白银天然的贵重价值和便于长期储备的功能，极大地刺激了皇室集团、官僚集团和商人、士绅集团囤积财赋的欲望。特别是作为最大“经济人”的专制皇帝，他们贪得无厌地追求帝室财政“私藏”的欲望和千方百计地掠夺、贮存白银的行动极大地破坏了户部主导的政府财政的正常收支活动。在明万历中后期政府财政捉襟见肘的困境下，而“内帑之充牣”却达到了“亘古所无”的程度。[137]辽东战事愈演愈烈，“是时内帑山积，廷臣请发率不应”[138]，皇帝佬却要通过不断实行正赋以外的“加派”来解决。而以臭名昭著的“三饷”为代表的“加派”正是葬送明王朝极其重要的财政因素。
帝制中国通过实行君主专制政体以整合“天下为公”与“王有天下”的矛盾与冲突，必然造成了专制君主在“立君为公”的幌子下，通过近官的“以内制外”实现政府行政权向自己不断集中的目的。在专制国家政治权力运转的过程中，分身无术的皇帝不得不与他的臣下形成了权力的委托与代理的关系，越是专制的君主越对作为权力代理人的大臣越不信任，因而往往重用地位卑下的“私臣”以达到行政集中与专制的目的，而完全依附于皇权的宦官集团也自然就成为专制君主诸近臣中最重要的倚赖了。我们知道，西汉的尚书是隶属于天子少府的“私臣”。汉武帝后期连自己的文案秘书——尚书都不信任，而“使宦者典事尚书，谓之中书谒者，置令、仆射”[139]王莽“自见前专权以得汉政，故务自揽众事，有司受成苟免。诸宝物名、帑藏、钱谷官，皆宦者领之。吏民上封事书，宦官左右开发，尚书不得知。其畏备臣下如此。”[140]武帝末形成的以霍光为首的辅政格局，建立了完备的中朝制度。由于皇帝年幼，作为由外戚担任的大将军却通过“近官化”的途径走入“省中”，并左右了“省官”。汉宣帝愠大将军为首的中朝专权，以宦者为中书，于省中议事，受宠的省中宦者弘恭和石显，“时任中书官，恭明习法令故事，善于请奏，能称其职。”；元帝时“以显久典事，中人无外党，精专可信任，遂委以政。事无小大，因显自决，贵幸倾朝，百僚皆敬事显。”[141]实际上以石显为首的“省官”成为汉元帝的决策机关，政一出于“省”，刺史守令皆出其门。成、哀帝鉴于“省官”的擅权，一度起用外戚，外戚王氏、何氏、丁氏一度秉权挟政，就在于外戚左右了“省官”，得以出入禁中。光武帝鉴于西汉中期以来外戚和宦官左右“省中”的教训，外制外戚、内挟诸宦，所以东汉前期省中宦官还左右不了大局。东汉中期以来，鉴于数次外戚擅权的教训，皇帝再次委以宦者为首的“省官”以大政，从而“中常侍、黄门”形成了新的“中朝”，“省官”左右中央政权一直持续到东汉灭亡前后。
由于宦者“去势无欲”而得以在后宫“出入房卧之内，文错妇人之间”[142]，所以，对于习惯在后廷处理国家政务的皇帝来说，宦官集团无疑是最方便、最安全依赖的力量。“汉武帝数宴后庭，或潜游离馆，故请奏机事，多以宦人主之。”[143]东汉政权频频出现的后妃临政也是东汉成为中国历史上“宦祸”惨烈的王朝之一。女主临政，“朝臣国议，无由参断帷幄，称制下令，不出房闱之间，不得不委用刑人，寄之国命。”[144]这恐怕是“手握王爵，口含天宪”之宦官集团在东汉政治舞台上愈演愈烈的一个极其重要的原因。
唐朝前期，承隋实行省部寺监权力运作体制，“总制群官曰省，分务而治曰寺”，即以中书、门下、尚书三省负责决策与政令，六部与九寺五监具体执行国家政令。安史之乱打破了唐王朝以“三省”制为核心的中央集权的政治格局，在地方藩镇割据，内有朋党之争的背景下，专制皇权再次强化了对负责宫省宦官的倚赖，形成了唐中后期的皇权政治很大程度上为省中宦官左右的局面。其实，早在唐前期三省体制下，中书门下虽为国家的决策机构，但已经明显外朝化了，这是因为翰林学士逐渐进入了皇权政治的中枢，在禁中掌握着草诏与传达制令的近官之职掌。唐太宗朝，“诸学士并给珍膳，分为三番，更值宿于阁下，每军国务，参谒归休，即便引见，讨论坟籍，商略前载”[145]，以后成熟中的翰林学士便有“内相”之谓。武则天时，姚祟为尚书、宰相，颇为信任，“则天令（祟）举外司堪为宰相者”[146]，此说明中书门下宰相在皇帝心目中已外化为“外司”之首长；中宗即位，“（武）三思因韦后之助，潜入宫中，内行相事，反易国政，为天下所患”[147]，外司宰相张柬之等人却遭流放、罹难。唐玄宗以来，宦官在禁省逐渐得势，与翰林学士共掌草诏权，中枢政治形成了“内制”与“外制”并行的局面。不过，唐玄宗时，宦官高力士虽有权力，但完全依附于皇权，远没有形成决策国家政务的局面，中央政府先决于李林甫，后专于杨国忠。甚至对高力士不可让李林甫专权的劝诫，唐明皇却不以为然。玄宗朝近臣王琚“在帷幄之侧，常参闻大政，时人谓之‘内宰相’”[148]；天宝末年，杨国忠之所以权倾朝野，就在于其内因外戚而出入禁中，外以宰相兼领度支盐铁，实乃集“内相”与“外相”于一身。
唐朝非制度化的省官外朝化活动早在安史之乱前就存在了，“玄宗尊重宫闱，中官稍称旨，即授三品将军，……杨（思晟）则持节讨伐，黎（敬仁）、林（招隐）则奉使宣传，尹（凤祥）则主书院。其余孙六、韩庄、杨八、牛仙童、刘奉廷、王承恩、张道斌、李大宜、朱光辉、郭全、边令诚等，殿头供奉、监郡、入蕃、教坊、功德主当，皆为委任之务。监军则权过节度，出使则列郡辟易。”[149]安史之乱则进一步加速了唐代省宦外朝化的步伐，这一方面表现为他们借助在省禁的地位直接以神策军中尉等禁兵最高职位和枢密使的身份把持朝廷军政事务；另一方面通过对诸宦的“外派”去从事监领中央和地方的各种复杂事务。唐代宦官之祸当始于李辅国。唐肃宗李亨时，宦官李辅国因拥立之功，久典禁兵，制敕皆从之，加开府仪同三司、兵部尚书；代宗即位，不得不尊其为尚父，“政无巨细，皆委参决。五月，加司空兼中书令。”[150]以后，身在禁省的宦官首领由于典枢密，特别是掌握了神策军，基本上控制了皇权中枢，甚至还经常废立皇帝。无论是顺宗时期的“二王八司马”革新，还是文宗时期的“甘露之变”，朝廷在与省宦的斗争中无不以执政大臣的失败而告终，甚至外朝宰相集团的组阁还要在很大程度上取决于神策军中尉和枢密使等宦者“四贵”的态度与支持。
虽然“东汉及唐、明三代，宦官之祸最烈”[151]，但明代宦祸对国家和社会所造成的灾难远远超过了汉唐。皇帝利用宦者张势扬威，宦官假借皇权兴风作浪，“明代阉宦之祸酷矣”。从明中叶开始，宦官取得了代皇帝“批红”的大权后，宦官集团挟制内阁、天子，把持朝政，专制皇权变成了专制“宦权”。
明成祖夺得帝位后，为进一步控制与打击异己，巩固专制集权政治，突破了太祖朱元璋“内臣不得干预政事”的祖制，遂引宦官为耳目、爪牙。“盖明世宦官出使、专征、监军、分镇、刺臣民隐事诸大权，皆自永乐间始。”[152]如果说唐代宦官还只是部分地取代了唐代政务官，特别是王朝军事中枢领导权的话，那么这种正式行政体制之外的制度到了明代俨然成为制度化的领导体制，“汉、唐、宋有干预朝政之奄宦，无奉行奄宦之朝政”，而到了明代，“本章之批答，先有口传，后有票拟；天下之财赋，先内库而后太仓；天下之刑狱，先东厂而后法司；其他无不皆然。则是宰相六部，为奄宦奉行之员而已。”[153]这就是说，到了明代中期，省宦近官系统事实上已经在制度上成为对口领导宰相、六部的中央决策兼行政机构。
帝制中国为实现“家天下”，专制君主始终牢牢地控制国家的军队，并建立了完全向自己效忠的皇家禁卫军，如汉代的郎卫、期门、羽林军、唐代的神策军，宋代千脆实行国家军队“禁军化”等等。汉代，作为国家军事统帅的太尉，除极特殊的几个短暂时期外，几乎长期废弃不立，而郎官、期门、羽林的首领如光禄勋、中郎将、羽林监等无不是作为天子的私臣而存在的。东汉光武帝时，近臣来歙经常以中郎将之内职监军，实际上成为节制诸将的最高指挥官。[154]由于外戚是维护专制皇权最为重要的力量之一，两汉军事大权往往一委以大将军为代表的外戚集团，这在皇帝幼小，后妃临政的情况下更是如此。在所有的近官中，长期侍从禁中，被专制君主认为“中人无外党，精专可信”的宦官集团一直是专制君主最为信任的力量。自先秦以来，就不断有宦官掌军、监军的例子。东汉中后期，宦官监军已经非常普遍了。唐中后期宦官专典禁军是宦官集团长期飞扬跋扈的最主要的原因之一。李辅国在肃宗朝以元帅府行军司马典禁兵，领兵部尚书，代宗朝加司空兼中书令；宦官程元振在代宗朝以元帅府行军司马专制禁军，加镇军大将军、右监门卫大将军、骠骑大将军等；德宗朝窦文场以神策军中尉累加骠骑大将军；文宗朝王守澄亦以神策军中尉兼骠骑大将军；僖宗朝田令孜以神策军中尉为天下观军容制置使，专制中外。安史乱起后，诸宦多出监镇兵，如鱼朝恩曾为九路观军容处置使，王守澄、王守涓兄弟曾监军徐州、杨复恭曾监军河阳，田令孜自诸司小使监诸镇用兵，累迁神策军中尉。[155]唐中后期，由于宦官集团逐步掌握了唐王朝赖以存在的禁军之最高统帅权，并形成了很强的“路径依赖”，遂造成了“宦官之权反在人主之上，立君，弑君，废君，有同儿戏，实古来未有之变也。”[156]明朝末年，内优外患文困，统治阶级内部矛盾也日益激化，分崩离析，在这种混乱的制度环境下，专制君主更将自己身边的“宫奴”视为最可信赖的支持者，“旧章日坏，邪径日开，人主大权尽出其手。内倚之为相，外倚之为将，藩方倚之为镇抚。”[157]虽然祟祯即位之初尽除魏忠贤等奄党，但很快又回到了倚赖宦官专制中外的恶性“路径依赖”上面来，“镇守、出征、督饷、坐营等事，无一不命中官为之，而明亦遂亡矣。”[158]明末祟祯进一步把行政、军事、司法、财税等一切大权悉委省宦后，明王朝也在省宦系统完全取代国家内阁六部正式行政体制中走向了灭亡。
帝制中国在历史的承袭与变异中形成了两种矛盾与冲突的“公”、“忠”观念：一种是以对君主的个人意志与利益的绝对服从为公或忠的标准；另一种是以是否对“天”、“道”、“民”以及比较抽象意义上的“天下”、“社稷”、“国（家）”等政治共同体意志与利益的绝对服从为公（忠）与私（奸）的分野。这两种不同公、忠观的矛盾与冲突在很大程度上左右着帝制中国制度的历史生成与设计。帝制中国处于支配地位上的政治主体力图通过君主专制制度来整合这两种不同的公、忠观，即试图把这两种矛盾与冲突的公、忠观念纳入到君主专制的制度体系中去巩固君主的政治合法性，以维护“一家”、“一姓”之天下的长治久安。君主以“家天下”为基本特征的“私欲”与基于“社稷”、“国家”、“天下”等观念上的“公”、“忠”观而形成的传统公共理性有着天然的矛盾与冲突。帝制中国长期存在着的政府财政与帝室财政之间的矛盾与冲突，皇权与相权的矛盾与斗争，中央与地方的矛盾与冲突，以及以宦官、翰林学士、郎官、刺史、博士等“近官”的形成与演变就是帝制中国两种不同的公、忠观念在历史的承袭与变异中的矛盾与冲突在政治与制度的设计、政治制度、政治体制的变迁等层面上的表现与反映。
