一 美国的外交传统
综观整个美国对外政策史，扩张是贯穿始终的一根主线。在一定意义上，美国本身就是英国商业资本扩张的产物。从西欧到北美大陆的第一艘船带去的商业精神、扩张意识，美国独立后自然把这种遗产继承下来。扩张意识从一开始就深深植根于美国的文化之中，并成为美国对外交往的一个鲜明特征。正如美国历史学家普拉特所言：“有一种天命在主宰和指导着美国扩张，这种思想根植在我们的民族意识里面，简直有很少不存在的时候。”美国的对外扩张大致可以分为三个历史阶段，即大陆扩张时期（1775～1897）、海外扩张时期（1898～1945）和全球扩张时期（第二次世界大战后至今）。在大陆扩张时期，美国的对外扩张主要是围绕扩大版图，向西部大规模开拓。1898年美国发动了对西班牙的战争，正式吹响了向海外扩张的号角。美国开始踏上世界政治舞台，在海外追逐经济、商业利益，攫取广阔的海外市场。第二次世界大战结束后，美国凭借在战时迅速积聚起来的强大经济和军事力量，走上了全球扩张的道路，同苏联在亚洲、非洲和欧洲展开了激烈争夺，进行了长达半个世纪的冷战，力图建立一个以美国为中心的世界经济和政治新秩序。
美利坚民族的扩张意识主要起源于所谓的“天赋使命观”。这种使命观是盎格鲁—撒克逊清教徒的宿命论在美国文化中的反映。他们认为自己是上帝的选民，是受上帝之托，来实现上帝赋予的“拯救”世界的特殊使命。从欧洲来到北美的第一批移民就幻想把北美大陆建成人类文明的“榜样”和“希望之乡”，使之成为“世界的未来”。到了19世纪40年代，这种宿命论发展成为“天定命运”论，为美国的大陆扩张提供“理论”依据。信奉“天定命运”的扩张主义者宣称，美利坚民族是世界上最优秀的民族，他们“有征服劣等民族的权利”；同时，美国也具有帮助改造落后民族的能力和“使命”，把美国的民主价值观和政治体制向全世界推广。第二次世界大战后，不论是美国还是世界都发生了巨大变化，但美国的扩张意识没有因此而有所改变，美国人的“使命感”依然异常强烈。这反映在美国外交活动中便是经常表现出自命不凡、唯我独尊、颐指气使，竭力企图把自己的政治、经济和文化模式强加于人。
在大陆扩张时期，美国外交的基本指导思想是所谓孤立主义。建国初期美国国力弱小，无力与英法等欧洲列强相抗衡，因此它既不愿意让欧洲各国涉足北美，同时也无意卷入欧洲事务的旋涡。美国外交的孤立主义传统始于开国元勋。早在1776年，后担任美国第二任总统的亚当斯就提出：“我们应该不与任何欧洲大国达成任何结盟协定。我们应该最大限度地把自己孤立起来。”1783年6月，美国国会通过决议，宣布美国的“真正利益要求应该尽可能地不卷入欧洲国家的政治和纷争”。法国资产阶级革命爆发后，与英国陷入了长期的战争之中。法国派公使到美国，希望得到美国的支持，但是，美国政府却于1793年4月22日宣布了《中立宣言》，明确表示美国不介入交战的任何一方，规定美国公民不得参加交战任何一方的军事行动，禁止同英法进行走私贸易。这可以说是孤立主义外交原则在美国外交中的首次运用。
1796年9月17日，开国总统华盛顿发表了著名的《告别演说》，系统地提出了孤立主义外交的基本原则。他告诫美国人，不要把美国的命运“与欧洲任何一部分的命运纠缠在一起”。他认为：“我们独处一方，远离他国，这种地理位置允许并促使我们奉行一条不同的政治路线；我们真正的政策，乃是避免同任何外国订立永久的同盟。”华盛顿的演说虽然没有明确出现“孤立主义”字样，但他系统地阐释了孤立主义的基本原则，把传统的孤立思想上升为对外政策的指导方针，由此，确定了指导未来美国外交政策的一项主要原则。美国第三任总统杰斐逊在其就职演说中，重申了美国的对外政策原则：“与世界各国和平相处，通商往来和友诚相待，但不与任何一国结成同盟。”在两次世界大战期间，美国的孤立主义思潮甚嚣尘上，成为美国政治生活中的一个突出现象。20世纪30年代中期，美国国会通过了一系列中立法案，使美国的孤立主义达到高潮。1941年日本偷袭珍珠港，美国全面卷入第二次世界大战，宣告了孤立主义外交政策的破产。
美国的孤立首先是借助于其独特的地理位置和条件，浩瀚的大洋成为美国奉行孤立主义的“天然屏障”。早期美国政治家们大都支持奉行孤立主义政策，并把它作为指导美国外交的主要原则之一。美国早期政治家梅森在1783年写道：“大自然用一望无际的海洋把我们同欧洲国家分隔开来。我们介入它们的纷争和政治越少，对我们就越有利。”但是，所谓的孤立主义并不是绝对的，对于西半球，美国则奉行扩张主义。美国立国之初便开始向西部扩张，扩张是贯穿整个美国外交政策史的一根主线。1803年美国从法国手中购买了路易斯安那，使美国的版图扩大了一倍多。1848年美国又开始向南部扩张，发动了对墨西哥的战争，其结果是美国获得了墨西哥的大片土地。美国资本主义的发展需要广阔的海外市场，因而不久就向美洲大陆的其他地区和亚太地区大力扩张。到了19世纪末，随着美国经济实力的不断增强，要求开拓国外市场、向海外扩张的呼声甚嚣尘上。1898年的美西战争吹响了美国向海外扩张的号角。
在海外扩张时期，美国外交的指导思想是门户开放政策，它是1899年和1900年由美国国务卿海约翰首先提出的一种针对中国的外交政策，后来则成为海外扩张时期美国对外政策的指南，它反映了在美国国力不断上升、但实力尚不敌英法等列强的情况下，美国不得不打着机会均等、利益均沾的旗号，力求最大限度地维护和扩大美国的海外利益，同其他列强争夺海外市场。
美国外交传统的最大特点是现实利益考虑与意识形态考虑之间的矛盾，亦即现实主义和理想主义之间的冲突。美国人以注重实际著称，由此发展起来的实用主义哲学在美国最为发达，它是典型的美国生活方式的产物。与此同时，美国人又是追求信仰的。从北美殖民地开始，新教就对人们的社会生活和政治生活产生了极为深刻的影响。那些从英国来的清教徒认定他们是上帝的选民，注定要承担起领导世界的责任，为全世界树立榜样，由此，在美国文化中形成了一种强烈的“使命感”。这两种思想倾向反映到美国外交中，便逐渐形成了外交思想的“现实主义”和“理想主义”传统。现实主义外交被认为是趋向保守，强调外交的主要目的是维护和平和实现国家利益，手段是从国家实力出发，采用一切必要的办法，包括使用武力，来实现国家的目标。现实主义外交家把国际关系看成是权力政治，其主要观察方法是分析国家间实力对比的变化，主张运用均势原则指导外交实践，并认为国家的外交决策权应高度集中，决策者可以以秘密外交等多种方式来实现国家利益。
理想主义外交则更趋向于主张世界政治的变革，强调外交活动的主要目标应是维护正义和促进社会进步。认为美国对人类的发展和命运负有特殊的责任，视美国为世界上独一无二的道义之邦，是其他各国应当仿效的范例。理想主义者都有一种非常强烈的“使命感”，认为美国的政治制度和民主价值观念是世界上最好的，其他国家都应当效法美国；美国也有义务把美国式的民主推广到全世界，维护世界的和平和正义。理想主义更多地从意识形态的角度去观察世界和解释国际关系，在很大程度上把国家之间的矛盾和国家间冲突看做正义与邪恶之争，民主与独裁之争，维护人权与践踏人权之争。理想主义者强调公开外交，国会和公众对外交活动的监督和制约，反对秘密外交。
美国外交思想中存在的理想主义和现实主义的矛盾，并不意味着可以把不同时期的美国外交思想明确地分为两种类型，或把两者截然分开。从某种意义上说，两者的差别只是实现国家利益的所采用的手段和方法的不同。实际上，两种思想之间常常相互渗透，相互影响，共同服务于美国的国家利益。
二 战后美国外交与安全政策的演变
第二次世界大战是美国外交史上的一个重大转折点，不仅把美国推上了世界政治大舞台，而且使其在战争中迅速崛起，发展成为国力、军力都高居于西方资本主义国家之首的超级大国。到战争结束时，美国工业是西欧和日本总和的两倍多，美国的黄金储备占资本主义世界的70％。美陆军达89个师600万人，海军385万人，各型舰船10759艘，总吨位达1382.8万吨。此外，美国还是当时世界上唯一拥有核武器的国家。美国凭借这一优势地位，为了遏制以苏联为首的社会主义国家所谓的“扩张”，维护和扩大美国的全球利益，制定了遏制战略，同苏联展开了长达近半个世纪的冷战。“遏制共产主义”成为美国长期和不变的战略目标。遏制战略的提出和实施是美国外交政策的一大转折，它表明美国的国家安全政策已由地区政策转向全球政策，由原来的海外扩张转向全球扩张。在遏制战略的指导下，杜鲁门政府不遗余力地在全球范围内同苏联展开了激烈的争夺，在亚洲、欧洲、非洲建立了军事基地。尽管此后美国历届政府都提出了带有本届政府印记的外交和安全政策，但遏制政策的核心和实质并没有改变。正如里根所言，自杜鲁门以来，不管是共和党还是民主党执政，“美国政府对苏联的政策始终是以遏制其扩张主义为目标的”。
到了20世纪80年代中期，里根政府“以实力求和平”，对苏联采取强硬政策，同苏联展开了一场综合国力的较量，使苏联陷入内外交困的境地，迫使苏联不得不转变战略，谋求与美国关系的缓和。戈尔巴乔夫上台后一方面在国内进行政治改革，另一方面提出国际政治新思维，对苏联的外交政策作出重大调整，力图缓和美苏紧张关系。在此背景下，美国也开始酝酿对外交及安全政策进行调整。
1989年5月12日，布什总统在得克萨斯农工大学发表讲话，首次提出了对苏联的超越遏制政策。他称“美国现在的目标远不仅仅是遏制苏联的扩张主义，我们所谋求的是苏联重新成为国际社会的一员”。他要求苏联“在国际上以较负责态度行事”，“朝着较开放和民主化的方向前进”，以便“回到世界秩序中来”。1990年3月，布什向国会提交了他上台后的第一个《国家安全战略报告》，明确提出美国与苏联的关系仍然是战略重点，对苏联不能只是简单地、消极地、被动地进行遏制，而是要大胆地超越第二次世界大战后长期奉行的遏制共产主义的政策，通过综合运用政治、经济、军事、外交、文化、意识形态等多种手段，积极主动地争取把苏联作为一个建设性的伙伴纳入国际体系，使其重新成为国际社会中负责任的一员，从而开创一个超越遏制的新时代。
超越遏制政策实际上是遏制政策的继续和发展，但其目标要比遏制政策大得多，即在保持强大军事力量、不放弃军事遏制的同时，以经济援助为诱饵，采取政治、经济、文化和意识形态等各种手段，使东欧国家脱离苏联的影响，促使苏联削减军事力量，最终使苏联在国内实行政治民主化和西方式的市场经济。这一政策的提出是乔治·布什政府发出的即将对冷战时期长期奉行的遏制政策进行重大调整的明确信号。
1992年2月，美国国防部长切尼对美国国家安全战略构想做了系统阐释，将美国新的国家安全战略正式命名为“地区防务战略”，这是对遏制战略的一次重要调整，它的出台标志着美国以遏制共产主义为基本特征的冷战型国家安全战略的终结和冷战后新的战略构想开始形成。地区防务战略的基本内容是：（1）美国的主要作战对象由苏联转变为可能危及美国国家安全的地区军事强国，战争准备由原来的应付全球性大战转变为主要对付地区性冲突，地区安全问题成为美国全球战略的一个重要内容。（2）美国的战略重心由原来的欧洲转变为欧亚并重。（3）在安全手段上，由主要针对苏联的核威慑战略转变为全方位、多层次的威慑战略。（4）在军事部署上，由原来的前沿部署转为强调前沿存在，适当收缩海外驻军和海外基地，特别是减少驻欧兵力，适当增加在中东的力量，维持在亚太的军事存在。（5）缩减部队规模，改编常规力量，重点增强部队的重组能力。（6）在作战方针上，强调部队对国际危机的快速反应能力。
在外交战略方面，布什政府根据变化了的国际形势，也进行了重大调整，主要包括以下几个方面：（1）建立以美国为主导的集体参与的伙伴关系。巩固和加强与盟国的关系是冷战结束后美国外交的一个重点。为了实现美国主导下的合作，美国领导人非常重视与欧洲和亚太盟国的关系。在欧洲，美国力图建立一个从温哥华到海参崴的大西洋共同体。在亚太，美国提出了建立太平洋共同体的构想。（2）把在全球促进民主与人权作为一项基本政策，大力推行人权外交。（3）加强军备控制，防止大规模毁灭性武器的扩散。冷战后美国对外政策的一项紧迫任务就是如何处理前苏联所拥有的大量的核武器和常规军事力量，如何减少地区冲突的诱因和控制其强度。为此，美国采取了双管齐下的方针。一是与前苏联经过多次谈判达成了关于削减常规力量和战略核武器的一系列协议，使欧洲常规力量的对比由原苏联的优势转为有利于美国及其盟国的优势，使战略核力量的对比达成均势，并维持在较低的水平。二是通过双边和多边谈判，加强对核武器、化学武器、生物武器等的控制，防止其扩散。（4）利用联合国和其他国际机构，建立美国领导下的集体安全体制，加强对国际事务的干预。冷战结束后，特别是海湾战争以来，美国更加注重集体安全，依靠联合国和其他国际机构来实现美国的战略意图，维护美国的利益。在海湾战争中，美国就是凭借联合国的决议，组建了以美国为首的多国部队。同时，美国也多次以维护集体安全为由，打着联合国的旗号，武力干涉他国的内政。
在调整军事、外交战略的同时，布什政府也对美国的对外经济战略作了较大调整，把提高综合国力，保持美国产品的国际竞争力列为国家安全的重要目标。1989年5月，布什政府向国会提交了《国家贸易政策纲要》，首次提出了90年代美国对外经济战略的几大重点：（1）早日完成关贸总协定乌拉圭回合多边贸易谈判，建立一个更加开放和自由的国际贸易体系；（2）积极推进北美经济一体化进程，建立北美自由贸易区；（3）与日本进行谈判，促使日本进一步向美国开放市场，减少并最终消除对日巨额贸易赤字；（4）与欧洲国家进行谈判，使欧洲市场保持开放性，确保美国产品的自由进入；（5）扩大和加强与亚太地区的贸易关系。这一纲要奠定了布什政府对外经济战略的基础。在这一纲要的指导下，美国政府提出了建立北美自由贸易区的倡议，积极推动亚太经济的一体化，并与欧共体国家就市场开放、协调贸易政策等议题进行谈判，以确保美国的产品能够自由地进入这些地区，为美国增加新的市场和就业机会。
1991年8月，乔治·布什总统向国会提交《1991年国家安全战略报告》，进一步勾画了新形势下的美国安全战略。他强调，美国必须修改遏制战略，把安全战略的重点从对付苏联的全球性威胁转向解决地区性冲突等多样化危机；美国的军事战略转向以“全球威慑，应急反应”为核心，将防务重点从对付苏联和全球性挑战转向对主要地区的威胁做出反应；在军队建设上，维持一支有效的攻防兼备的战略威慑力量，缩小常规力量规模，提高其质量，发展高技术武器装备，在关键地区保持前沿军事存在，增强军队的机动、快速反应和重组能力；美国将进一步削减军备开支，同时强调防止核武器及导弹等先进技术的扩散，推动军控和裁军；美国更加重视经济领域的竞争，努力推动关贸总协定乌拉圭回合的谈判和促进北美自由贸易区的谈判，同时防止西欧以及亚太地区贸易保护主义倾向的发展。该报告同时还指出，美苏关系虽然已经缓和，但仍存在两国“重新出现对抗的危险”。乔治·布什在提交这一报告时还发表了一项声明，强调这份报告是在“历史上罕见的时刻提出的，我们难得有这样的机会——按照我们自己的价值观和理想建立新的国际体系”。他声称美国国家安全战略的重点不仅在于保护美国公民和美国的利益，而且还在于帮助建立一个能使美国的价值观念“不但继续存在下去，而且得以发扬光大”的世界。
早在1990年9月11日，乔治·布什就海湾危机向美国国会发表讲话时，就明确提出了美国建立世界新秩序的问题。他声称，“今天我们处于一个独特的非常时刻。尽管波斯湾的危机很严重，但它也提供了一个朝着具有历史意义的合作时期前进的少有机会”。他认为，在这种动荡过后，就可以实现美国建立世界新秩序的目标，即进入一个“新纪元”，“一个少受恐怖的威胁、在寻求公正中变得更强大、在寻求和平中变得更安全的新纪元，一个世界各国，不管东方还是西方，北方还是南方，都能繁荣富强，和谐生活的新纪元”。海湾战争之后，乔治·布什和美国政府高级官员多次发表讲话，阐述美国建立世界新秩序的构想，其主要内容包括：（1）世界新秩序的目的是在全世界实现“和平和安全、自由和法治”，各国不论大小，“共同承担责任”，各国要“以新的方式同其他国家合作，以制止侵略，实现稳定，实现繁荣，首先是实现和平”。（2）强调在世界新秩序中“美国的领导是不可或缺的”，“没有人能够代替美国的领导地位”。声称在世界各国中，“只有美国同时具有道义上的声望，也具有维持这一声望的物质力量”。（3）认为需要同盟国建立伙伴关系，以“公平地分担责任和义务”。（4）努力把苏联纳入世界新秩序之中，谋求同苏联的合作，继续支持苏联的政治、经济改革进程。（5）世界新秩序必须以美国的价值观和理想为基础，认为自由的思想在美国“得到了最大胆、最明确的体现”，世人“从美国的思想中看到了希望”。
1993年克林顿政府上台后，对美国的国家安全战略又作了重大调整。克林顿是冷战结束后美国的第一任总统。在竞选时，他就打出变革的旗号，提出要重振美国经济，扭转颓势，恢复美国在世界上的领导地位。9月21日，美国国家安全事务顾问莱克在霍普金斯大学高级国际问题研究院发表演说时，第一次较为完整地阐述了克林顿政府的“扩展战略”。他提出，“在整个冷战时期，我们遏制了市场民主制所面临的全球威胁”，“在实行了遏制政策之后必须采取一项扩展战略，即扩大这个世界自由市场民主制国家组成的自由大家庭”。莱克强调，扩展战略以民主与市场经济为核心内容，包括4个部分：（1）加强由主要市场民主制国家组成的大家庭，加强美国与欧洲、加拿大、日本的关系，以此作为扩展战略的核心。（2）在可能的地方帮助促进和巩固新的民主制和市场经济，特别是在有着特别意义和机会的国家，主要是指前苏联国家和东欧地区以及中国等社会主义国家。莱克认为，独联体和东欧的“新生民主国家”的“民主制度和市场经济往往是脆弱的”，防止这些国家“民主浪潮出现逆转”关系到“扩展战略”的成败。（3）必须反抗敌视民主和市场经济的国家的侵略，并支持其自由化，最大限度地缩小“反民主国家”对民主国家进行威胁的能力。美国认为这是减少对民主制市场经济国家外部威胁的有效途径。一旦出现威胁，美国的政策是要采用各种手段和方法，在外交、军事和经济上孤立这些国家。（4）在存在严重人道主义问题的地区，美国不仅要提供援助，而且应当帮助这些地区建立和发展民主和市场经济，以此来实现美国的“人道主义议程”。莱克称，美国的人道主义努力能在世界许多地区促进民主与市场的发展。
1993年9月27日，克林顿总统在联合国大会上发表演说，向全世界宣布了美国的“扩展战略”。他强调，在一个危险和机会并存的新时代，美国的首要目标是扩大和加强世界上“以市场为基础的民主国家的大家庭”，推进自由市场民主制度，努力减少敌视民主政权的威胁，支持愿意和平相处的“非民主国家”的自由化。11月4日，克里斯托弗国务卿在美国参议院外交委员会作证时，把克林顿政府的国家安全战略具体为6大重点：确保美国的经济安全；支持俄罗斯和独联体其他国家的政治和经济改革；重振北约联盟以适应新形势下欧洲面临的挑战；加深同亚太地区的联合和合作，包括同中国建立起一种全面关系，从而在广泛的战略框架下解决相互的分歧；推进中东和平进程所取得的突破，争取实现中东地区全面持久的和平；加强在全球实施不扩散原则并致力于解决其他的全球性问题。
经过一段时间的酝酿，1994年7月21日，克林顿政府正式提出了被称为“参与和扩展”的国家安全战略，并确定了该战略的总目标是恢复美国在世界上的领导地位。克林顿在《国家安全战略报告》中强调，美国将在全球范围内推行“参与和扩展战略”，美国的长期目标是“建立一个每个大国都是民主国家的世界，同时许多其他国家也都加入市场民主体制的大家庭”。参与是指美国应积极参与国际事务，进一步加强美国对世界的领导。“扩展”是指要扩大美国在世界上的影响，推广美国式的市场经济、民主制度和价值观念。这一战略的主要意图是，加强美国的安全，促进美国的经济繁荣，推进国外的民主，在全球范围内“保护、巩固和扩大自由市场民主国家的阵营”，谋求美国国家利益的最大化。这是对冷战时期长期奉行的遏制战略的第二次重要调整。
根据新的国家安全战略，美国国家安全的重心由以往的核威慑和准备全面战争转向预防性防务。美国领导人认为，“这是对付具有冷战后特点的危险以保持美国利益的最好途径”。新战略强调国际接触，以确保美国在世界上的领导地位。美国领导人认为，要确保和扩大美国的利益，美国政府“应当有能力影响其他国家的政策和行动”，这就要求美国必须保持与国外的接触，特别是那些与美国利益攸关的国家和地区。任何形式的孤立主义都会减弱美国的国际影响力，从而损害美国的利益。打开国外市场、促进民主自由体制的发展都需要美国积极参与并领导国际事务。美国政府认为，在全球范围内，特别是在对美国具有地缘战略意义的国家和地区，当“民主和市场”占主导地位时，美国就会变得更加安全，美国的利益也就更能得到保障。
美国领导人还对美国的国家利益进行层次区分，并以此作为军事行动的依据。第一层次是美国“生死攸关的利益”。凡涉及美国或其主要盟友的生存，涉及美国的重大经济利益以及重要的基础设施，就属于“生死攸关的利益”。当这一利益受到威胁时，美国必须采取必要的行动来捍卫这些利益，包括在必要和适当的时候单方面和果断地使用武力来对付这种威胁。第二层次是美国的“重大利益”。这种利益不影响美国的生存，但关系到美国的发展。在此情况下，美国将根据受到威胁的利益的大小决定动用何种等级的武力来做出反应。这类利益涉及美国在其中有重要的经济利益或对盟国有承诺的地区，保护全球环境以及有可能造成大规模的和造成严重不稳定后果的难民潮的危机等。第三层次是“人道主义利益”。美国政府认为军队的主要任务是执行作战任务，而不是人道主义行动，但在以下情况下，可使用武装部队提供人道主义援助：自然或人为灾害使正常的救援机构丧失了反应能力；迫切需要救援，且只有军队才有能力迅速做出反应；只有军方具有作出反应的资源等。
1997年克林顿连任总统后，进一步对美国国家安全战略作出调整。同年5月19日《新世纪国家安全战略》出台，这是自布什政府提出“超越遏制”战略以来，美国国家安全战略的又一次重大调整，进一步明确了冷战后美国安全政策特别是军事战略发展的方向。其主要内容包括以下几点：第一，报告强调20世纪末至21世纪初，美国将获得一个“战略机遇期”。在2015年以前，世界上不可能出现与美国相抗衡的战略对手，美国面临的安全威胁主要是地区冲突、大规模杀伤性武器的扩散、国际恐怖主义活动等。2015年以后则有可能出现一个地区强国或势均力敌的对手对美国构成“意想不到的严峻挑战”，俄罗斯和中国有可能成为这样的对手。第二，系统地提出了以“塑造—反应—准备”为核心的跨世纪的战略方针。所谓“塑造”就是积极参与国际事务，把军事与外交密切结合起来，塑造有利于美国的国际环境，在危险或危机出现之前就采取主动措施来防止或减轻这些威胁。塑造行动可以通过外交方式、国际援助方式、军控方式、军事行动等方式来完成。所谓反应就是要提高防止和应付各种局部冲突的军事能力，特别是要准备打赢两场几乎同时发生的地区战争。美国领导人认为，仅仅依靠塑造行动不可能实现美国所谋求的国际安全环境，美国还必须有能力应付各种情况下出现的危机，并需要迅速作出反应，这种反应包括外交的、经济的、军事的等等。所谓“准备”就是要为难以预测的重大挑战做好各种准备。
通过几次调整，冷战后美国国家安全战略的雏形基本形成。其基本特点是：（1）战略内涵大大扩大。美国政府把“经济安全”和“促进全球民主化”纳入了国家安全范畴之内。（2）积极推行预防性外交，防患于未然，提高国家安全的系数。（3）地区防务趋于全球化。美国政府认为，冷战结束后，美国的安全利益遍布世界各地，世界上各个地区发生的地区性冲突都与美国的利益息息相关。新的国家安全战略要求美国具有在全球进行干预的能力，要求美国更积极地干预地区性事务。为继续保持在欧洲的影响和领导地位，美国在欧洲部署了10万人的军队，并进一步强化北约。在亚太，美国同样保持了10万驻军。在中东、非洲、拉美地区，美国都采取了积极干预的政策，以维护美国在这些地区的利益。（4）重新加强军事集团化的趋势。在冷战时期，为了与苏联相抗争，美国不仅建立起先后有16个国家参加的庞大的北约军事集团，而且还与许多国家签订了一系列双边或多边军事协定。冷战结束后，这些军事集团和军事同盟并没有因为竞争对手的消失而消失，反而在规模和职能上进一步加强。美国政府认为，虽然美国在冷战后是“唯一具有真正全球利益和全球干预能力的国家”，但实力仍然是“有限的”，“离开其他国家的积极支持和帮助，美国也无法单独达到目的”。为此，在欧洲，美国强调要进一步强化北约的职能，积极支持北约推行“和平伙伴关系计划”，大力推动北约向东欧国家扩展，继续以北约为主要工具，巩固对欧洲事务的主导权。与北约东扩相呼应，在亚太地区，美国继续把日本作为推行亚太安全战略的基石，进一步强化日美同盟关系。
1998年12月1日，克林顿政府发表了新一份国家安全战略报告，分析了世纪之交美国面临的战略形势，阐述了战略指导思想、目标、任务和手段，以及对于威胁、危机和地区问题的政策。新报告认为，美国所处的安全环境变化不定，充满着威胁和挑战。民族冲突、大规模毁灭性武器扩散、恐怖主义、毒品走私、有组织犯罪、环境破坏等，对美国构成了地区的、跨国的和技术扩散等方面的威胁。在另一方面，由于代议制体制、自由市场经济、尊重人权和法制等美国的价值观已为世界上的许多国家所接受，从而为促进和平、繁荣和加强国家之间的合作创造了新的机会，因而美国也面临着新的机遇。报告继续强调美国安全的基本指导思想，即参与和扩展战略。对于美国所面临的安全形势，报告特别强调了情报威胁、所谓“失败国家”的威胁和全球化对美国带来的影响。美国政府认为，冷战结束以来，“来自外国情报机构的威胁比以往任何时候更加多种多样、更加复杂、更难对付”，并称“这种威胁是传统的和非传统的敌对情报机构的结合，它们把目标对准美国的军事、外交、技术和商业秘密。一些情报机构正快速采用新的技术和创新方法来获得这种秘密，其中包括试图使用全球信息基础设施，通过打入计算机系统和网络的办法获得敏感的信息”。关于“失败国家”的威胁，报告提出，尽管国际上进行预防努力，但是有些国家将无法为它们的国民提供基本的管理、服务和机会，从而可能引起内部冲突、人道主义危机或地区不稳定。在一些国家，政府失去为自己的公民提供福利的能力后，大规模的迁移、内乱、饥荒、大屠杀、环境灾难和侵略就会威胁到美国的利益和公民。这份新报告将外国情报机构的威胁、“失败的国家”造成的威胁与以往强调的地区威胁、跨国威胁和技术扩散威胁一起，列为对美国利益的5种主要威胁。与前几份报告有所不同的是，在第5个报告中首次论述了全球化的发展趋势对美国所造成的影响，指出全球化使各大洲的公民更加紧密地联系在一起，全球经济发展的巨大动力使商业、文化、通讯和全球关系发生变化，正在为成千上万的美国公民创造就业和经济机会，与此同时，全球化使得其他国家、恐怖主义分子、毒品贩子等能够以新的方式对美国公民和边界的安全提出严峻的挑战。
1998年国家安全报告继续强调冷战后美国的基本安全战略，即参与和扩展战略，认为只有实施以“参与和扩展”为指导思想的安全战略，才能减少美国面临的威胁，确保美国的安全，促进美国的利益。新报告特别对参与的紧迫性作了进一步系统的论述，认为在“今天错综复杂的安全环境”下，如果没有美国的领导和参与，国际社会往往不愿采取强有力的行动，威胁就可能成倍地增长，美国的利益就会受到严重地破坏。关于“扩展”，报告称：“我们寻求一个越来越多地接受民主价值观念、尊重人权和法制的世界。这将通过扩大自由市场民主国家大家庭、促进国际社会对人道主义问题做出积极反应和加强致力于人权和民主化的国际非政府运动来实现。”在实现美国战略目标的手段方面，明确地归纳为4个方面：加强军事实力；致力于美国外交；促进国际经济发展和国际金融稳定；承担世界领导责任。为此，报告确定了今后美国国家安全的6项“优先战略任务”：建成一个统一、民主和和平的欧洲；结成一个强大而稳定的亚洲太平洋大家庭；继续充当世界领袖；通过某种更加开放和更具竞争性的贸易体系，为美国人民创造更多的就业机会；增强国际合作，以对付那些跨国界的无法单边解决的安全威胁；强化为迎接挑战所需的军事力量和外交工具。为完成这6项“优先战略任务”，报告又提出了需要采取的5个方面的“主动行动”：扩大北约组织及其和平伙伴关系；通过世界贸易组织推动自由贸易以及美洲和其他地区的国家走向贸易自由化的行动；实施诸如《化学武器公约》、《全面禁止核试验条约》等强有力的军备控制制度；建立打击国际恐怖主义、贪污腐化、犯罪、毒品走私活动的多国联盟；承担具有约束力的、保护环境和维护人权的国际义务。
克林顿政府把经济安全放到了美国外交战略的显著位置，强调美国国家安全战略的中心目标是通过国内外的努力促进美国的繁荣，因而在对外经济战略方面，采取了积极的、多方面的干预。美国领导人多次强调，“经济安全”的首要因素就是确保让美国的企业和产品进入不断扩大的全球市场。以此为核心，美国政府在对外经济战略方面做出了重大调整。首先，改善美国国内宏观经济状况，大力发展高技术产业，从而加强美国的国际竞争力。其措施主要包括：削减财政赤字；增加投资和储蓄；对技术进行投资，提高企业的劳动生产率；积极推动高科技产业的发展；改善教育和劳动力的培训计划；改进信息网络和其他重要的基础设施等。其次，推动西方主要工业国家协调经济政策，力求建立一个较为稳定的国际金融体系，以促进各国经济和贸易的发展。美国决策者认为，当今经济已全球化，世界各国经济相互依存程度越来越高。在此情况下，一个国家的国内政策和对外政策之间的界限已变得日益模糊。在美国等国家的大力推动下，1993年西方主要工业国家达成一项经济协调战略，主要内容是：在美国和加拿大，通过大力削减财政赤字来增加储蓄和投资；在欧洲，采取措施刺激私营部门的需求和制止失业率上升，特别是通过中期财政调整和开支控制促使利率进一步下降；在日本，采取措施刺激国内需求以加快经济增长，减少其巨额外贸逆差。再次，政府积极干预，大力促进美国产品的出口。同时，双边、多边手段并用，以确保美国在新的世界经济体系中的领导地位。克林顿政府把对外贸易在经济和外交中的作用提高到了前所未有的地位，更加强调外交政策服务于美国海外市场的扩大，更加注重外交与贸易之间的相互作用。1993年9月29日，美国政府正式出台了所谓“国家出口战略”报告，就改革政府与私营部门合作扩大出口的办法提出了65项具体建议，其基本原则就是商业优先，促进政府各部门、政府与私人企业之间的合作。具体做法包括放宽高技术产品出口的限制，设立新的以促进出口为目的的政府机构，政府为出口企业提供信息和更完善的金融服务等。
克林顿政府认为，美国经济的成功取决于它在国际市场的成功，国际竞争能力也确保美国的公司继续创新，继续提高生产力。而要参加国外竞争，美国的公司就需要打入外国市场。因此，美国决定通过双边、地区和多边安排，采取有力措施，促使美国的公司进入外国市场。在地区贸易问题上，克林顿政府继续并逐步扩大布什政府时期开始的以北美为基点向全球渗透的战略。在美洲，1994年1月1日，北美自由贸易协定正式生效。与此同时，美国与美洲其他国家一起就建立美洲自由贸易区进行了多次磋商和谈判，确定在2005年建立美洲自由贸易区。在亚太，美国推动亚太经济合作组织走向机制化，并确定到2020年分阶段实现亚太地区贸易自由化。1996年，美国正式提出了建立跨大西洋自由贸易区的构想。克林顿政府在向美国国会提交的《1997年全球贸易政策安排》报告中明确指出：“对美国经济来说，贸易现在比任何时候都更加重要。今天，美国对外贸易额几乎等于国内生产总值的30％。”报告特别强调美国必须在经济上继续保持“对世界出口猛增的趋势”；在政治上，贸易是美国能够在全世界推广其核心价值观的重要工具。同时，通过加强与其他国家的贸易关系，美国可以继续保持在世界上的领导作用。
最后，通过加强国际经济的宏观调控和协调政策，改善全球经济状况，促进世界经济的增长。美国政府认识到，随着国家经济日益纳入国际轨道，美国单靠自身的力量不能推动全球经济的增长，必须与其他国家特别是西方发达国家一起协调宏观经济政策。
在新旧世纪交替之际，1999年12月克林顿政府提出了《新世纪的国家安全战略》报告，强调美国所面临的主要挑战是继续在世界上发挥领导作用，利用新的全球时代带来的机遇造福美国和世界。报告认为，21世纪将是一个大有希望的时代。随着世界上越来越多的国家接受美国的民主政治体制、自由市场经济以及尊重基本人权和法治等核心价值观，创造了促进和平、繁荣和各国之间进行合作的新机会，全球经济的活力正在使商务、文化、交流和全球关系发生变化，为美国人创造了新的工作和机会。在另一方面，报告指出，全球化也给国际社会和美国带来一些负面影响。大规模毁灭性武器扩散、恐怖活动、毒品贩运和其他国际犯罪活动以及起源于海外的其他问题，诸如资源枯竭、快速的人口增长、环境破坏、新的传染性疾病、普遍的腐败以及失控的难民迁徙，对美国的安全产生了越来越重要的影响。美国所处的安全环境动荡不定，充满许多可能变得更加致命的威胁和挑战，对美国利益的威胁可分为以下几个方面：（1）地区性威胁或以国家为中心的威胁；（2）跨国界威胁；（3）大规模毁灭性武器对全球稳定与安全构成最大的潜在威胁；（4）失败国家的威胁；（5）其他国家的威胁，包括进行种族清洗或采取种族灭绝的国家；（6）外国情报搜集部门的威胁；（7）环境和健康威胁。报告提出，美国安全战略的基础是以美国在国外继续进行接触和发挥领导作用，其核心目标是增强美国的安全，促进美国的经济繁荣和促进国外的民主与人权。加强美国的安全有三个组成部分：创造国际安全环境、对威胁和危机做出反应以及准备应付将来的不测事件。美国的繁荣取决于美国与之进行贸易并进口石油和天然气等重要商品的几个重要地区是否稳定，取决于美国对发展、金融和贸易等领域的国际组织的领导。美国将努力在所有国家加强民主和自由市场机制，特别是那些从闭关锁国向开放社会过渡的国家，通过双边和国际机构促进世界各国尊重民主原则、法治和国际人权标准。美国政府认为，美国的民主理想和价值观是美国在国际上发挥领导作用的支柱，确信“民主的传播、人权以及对法制的尊重，不仅反映美国的价值观，而且还促进我们的安全和繁荣”。
三 美国全球战略的调整
2001年9月11日，19名恐怖分子劫持了4架美国民航客机，并对美国纽约市的世界贸易中心大楼、华盛顿的五角大楼等几个标志性建筑发动恐怖袭击，制造了震惊世界的“9·11”事件，共造成3000多人死亡。其中，4架客机上246名机组人员和乘客全部遇难，2600多人在针对世贸中心的袭击中丧生。这一事件给美国造成的直接和间接经济损失高达数千亿美元。
美国政府首先对面临的安全环境进行了重新评估，恐怖主义被列为美国的头号威胁。2002年1月29日，布什总统在国会参众两院联席会议发表了上台后的首篇国情咨文，强调美国将继续在全球范围内打击恐怖主义，加强国土安全，同时要大力重振国内经济，为国民创造更多的就业机会。他说，当前美国正处于战争之中，经济也陷入了衰退，世界正面临着“前所未有的危险”；上万名经过训练的恐怖分子还散布在世界各地，随时准备对美国进行袭击。5月，布什在德国发表演说时首先提出要对敌人实施“先发制人”的打击。6月1日，在西点军校讲话中，布什进一步阐述了这一战略的内容。他说，如果有必要的话，美国将先发制人，以阻止恐怖分子对美国发动袭击，依靠防御无法取得反对恐怖主义的战争胜利。在美国领导人看来，威慑对于对抗没有国家和人民保护的“难以捉摸”的恐怖主义网络没有任何意义。反对恐怖主义的战争不能靠防御取胜，而必须向敌人开战，粉碎敌人的计划，并在最严重的威胁出现之前就“予以迎头痛击”。布什强调：“通向安全的唯一道路就是行动。我们国家决心行动。”[2]
9月20日，布什政府正式出台《国家安全战略报告》，确定了今后几年美国对外政策的基调、主要内容及行动方针。报告明确把反对恐怖主义列为国家安全的首要内容，确立了美国国家安全最主要的任务，即打击恐怖主义和防止大规模毁灭性武器的扩散。报告明确指出：“我们所面临的严重威胁是激进主义与技术的结合”，“美国现在受到的威胁与其说是来自耀武扬威的国家，倒不如说是来自衰败的国家；与其说是来自舰队和军队，倒不如说是来自少数怀恨在心者手中的灾难性武器”。报告称，成千上万受过训练的恐怖主义分子仍逍遥法外，他们的巢穴遍布北美洲、南美洲、欧洲、非洲、中东及整个亚洲。美国政府认识到，美国“面临一种史无前例的威胁”，“今天的安全环境变得更加复杂和危险”。报告承认，对付恐怖主义“不同于我们历史上的任何其他战争”，因为这场持久的战争是“在众多战线上与一个行踪特别诡秘的敌人作战”。以往的敌人需要庞大的军队和巨大的工业能力才能威胁，而现在，“由个人组成的隐蔽网络只需不到一辆坦克价钱的代价，就可以给我们的国土造成极大的混乱和苦难”。因而，美国“最优先的重点是铲除全球性恐怖组织以及庇护恐怖主义的政权”。报告指出，为了击败恐怖分子对美国的威胁，美国必须使用所拥有的各种手段——军事力量、国土防御能力、司法制度、情报以及积极的措施。报告指出，“我们反恐的重点次序是：破坏和摧毁全球的恐怖主义组织，并且打击它们的领导人，破坏它们的指挥、控制和通讯系统，断绝其物资供应和经费来源。这样就能使恐怖主义分子的计划和他们实施恐怖行动的能力陷于瘫痪”。美国将帮助需要援助的国家开展打击恐怖的行动，将追究那些姑息恐怖的国家，包括那些庇护恐怖主义分子的国家，因为与恐怖为伍就是与文明为敌。美国和与之合作的国家绝不允许恐怖主义分子建立新的巢穴，“我们将努力使他们无论何时何地都无法得到庇护所”。
为了打击恐怖主义，布什政府放弃了以前的威慑和遏制战略，转而采取先发制人的主动进攻战略。布什强调，对待恐怖分子和“无赖国家”，美国要在威胁真正形成之前将其摧毁，并将这种思想作为一种共识和自卫的手段。要求美国不能再像过去那样仅采取遏制和防御的姿态，要在威胁形成之前对它们进行先发制人的打击，不能让敌人先发制人。《国家安全战略报告》明确规定，为了保护美国免受恐怖主义分子的袭击，必要时美国将对其实施“先发制人”的进攻，美国认识到“最好的防御是出色的进攻”，传统的威慑概念对恐怖主义分子没有作用。在威胁到达美国边界前将其查明并摧毁它，从而达到保卫美国、美国人民和美国海内外利益的目的。报告强调，美国将一如既往争取国际社会的支持，但是在必要的时候，即使得不到国际社会的支持，“我们将果断地单独采取行动，以行使我们的自卫权力，对恐怖主义分子采取先发制人的打击，防止他们伤害我们的人民和我们的国家”。报告说，美国长期以来保留着采取先发制人行动来对付美国国家安全所面临的重大威胁的选择。美国不会在任何情况下都使用武力防范新出现的威胁，任何国家也不应把先发制人作为侵略的借口。但是在文明的敌人公开和活跃地谋求世界上最具破坏性的技术的时代里，美国在危险积聚的时候不能无所作为，有必要采取先发制人行动。为了争取国际社会的支持，报告同时表示，“我们永远会慎重行事，权衡我们行动的后果”。为了支持先发制人的选择，美国将建立更加出色、完整的情报能力，以提供有关威胁的及时、准确的情报，不管它们在哪里出现；与盟国密切协调，以便形成对最危险的威胁的共同评估；继续改造美国的军队，以确保实施快速和精确行动，取得决定性成果的能力。美国行动的宗旨永远是“消灭美国以及我们盟国和友邦面临的具体威胁”，“我们行动的原因是明确的，力度是有分寸的，理由是正当的”。在我们已经进入的新世界中，通向安全的唯一道路是采取行动。以研究冷战史著称的美国历史学家约翰·加迪斯认为，这份报告的出台表明，美国的国家安全战略正经历一场深刻的变化。[3]
小布什政府认为，通过促进全球自由市场与贸易，增进世界其他国家的繁荣和自由，维持一个强大的世界经济，能够增强美国的国家安全。“9·11”事件使美国认识到，像阿富汗这样的弱国也能够像强国一样对美国发动大规模的袭击，给美国造成巨大的危害。报告认识到，贫困不会直接导致恐怖主义，但是贫困、制度落后和腐败将使弱国无法避免在其国境内形成恐怖分子网络和毒品贩卖网络。而自由贸易和自由市场是促进繁荣、减少贫困的最好方式，“能够使整个社会脱离贫困”。所以，美国要通过鼓励自由贸易、开拓自由市场以及支持和促进发达国家对贫困地区投资等方法促进世界经济的发展，消除贫困，改善美国的安全环境；鼓励发展中国家和封闭地区开放自己的社会，加强民主政治建设。为此，报告提出美国将建立一个新的“千年挑战基金”，以“为治理公正、造福于民、鼓励经济自由的国家提供更多的发展援助”。“自由市场和自由贸易是我们国家安全战略的重点”。
美国政府同时也认识到，反对恐怖主义单靠美国一个国家是不可能取得成功的，打击遍及全球的恐怖主义分子的战争是一项持久的全球性任务，没有其他国家的支持与合作是不可思议的。为了推进其战略利益，美国必须与其他国家特别是大国保持良好的关系。报告称，“今天，国际社会面临17世纪民族国家兴起以来建立大国和平竞争而非持续备战的世界的最好机会。今天，世界大国发现它们站在一起——恐怖主义暴力和混乱的共同威胁把它们团结了起来。美国将依赖这些共同利益来促进全球安全”。报告明确表示，“尽管我们的重点是保护美国，但我们知道，要在今天的全球化世界上击败恐怖主义，我们需要盟国和友邦的支持”。报告指出，美国将继续鼓励地区合作伙伴采取孤立恐怖分子的协调努力；在开展地区行动的过程中，如发现某一国家受到威胁，美国将提供帮助，确保这个国家拥有完成任务所必需的军事、执法、政治和金融手段；美国将继续与盟国共同努力，破坏恐怖主义的财源，将查明并断绝恐怖主义的经费来源，冻结恐怖主义分子及其支持者的资产，堵住恐怖主义分子利用国际金融系统的渠道，防止合法慈善团体被恐怖主义分子所利用，阻止恐怖主义分子通过替代性金融网络转移资产。
美国国家安全战略报告提出拟从以下几方面来破坏和摧毁恐怖主义组织，包括利用国家和国际力量的一切要素，采取直接和连续的行动；目前最迫切的任务是，摧毁那些具有全球影响的恐怖主义组织，以及任何试图获得或利用大规模杀伤性武器或武器制作材料的恐怖主义分子或支持恐怖主义的国家；通过说服或迫使各国承担自己的主权义务，使恐怖分子得不到进一步的赞助、支持和庇护；还将发动思想战，以赢得打击国际恐怖主义战争的胜利。这包括：利用美国全部的影响力，与盟国和友邦密切合作，明确宣告所有的恐怖主义行为都是非法的，因此恐怖主义将被认为与奴役、掠夺和种族灭绝如出一辙，任何有尊严的政府对此都不能宽恕和支持这样的行为，所有政府都必须反对这样的行为；支持温和的现代政府，尤其是在伊斯兰世界中，以确保助长恐怖主义的环境和意识形态在任何国家都找不到温床；推动国际社会将其力量和资源用在危机最为深重的地区，从而削弱滋生恐怖主义的潜在条件；利用有效的公开外交促进信息和思想的自由流动。
“9·11”事件表明，即使没有装备大规模毁灭性武器的恐怖分子，利用飞机作为武器对美国发动袭击，就对美国造成了巨大的创伤，如果恐怖分子掌握了大规模毁灭性武器，将对美国的国家安全造成极其严重的威胁。“当生、化和核武器随着弹道导弹技术一起扩散时，即使弱国和小的团体也能够获得对大国进行灾难性打击的能力”。布什政府认为，“据信伊拉克拥有化学武器，并计划获得核武器和生物制剂；朝鲜已经成为世界上主要的弹道导弹生产商，并在积极的发展自己的大规模毁灭性武器”；其他的“无赖国家”也在寻求核、生、化武器。
布什政府提出要改造美国的军队，构筑美国国防的军队优势；革新情报机构，构建新的情报能力。报告指出，当前美国军队必须具有遏制未来军事竞争、威慑针对美国及盟国利益的威胁并在威慑失败后给敌人以致命打击的能力。为了对付面临的大量安全挑战，“美国需要在西欧和东北亚设立基地，还要为美国军队的远程部署设立临时驻地”，美国军队还要在实验新的作战方法、加强联合作战、发挥美国情报优势和充分利用科学技术的基础上进行革新。美国军队要保持足够强大，以遏制和劝阻潜在的敌人不要试图通过追求军队建设来妄想超过美国军事能力或与之相平。报告称，自从苏联解体后，美国的军事力量遥遥领先，美国的武装力量将足以强大到任何潜在的对手都不会抱有超越美国力量的企图。美国永远也不允许任何外国势力像在冷战时代一样挑战美国的军事力量。
“9·11”恐怖袭击事件之后，“国土安全第一”成为美国朝野的共识。布什多次表示，防止恐怖分子对美国发动进一步袭击是头等大事。2002年6月，布什正式向国会提出组建国土安全部的建议。7月16日，布什政府推出美国历史上第一份《国土安全国家策略》。文件要求采取各种措施，加强国内安全，防止美国遭到类似“9·11”事件的恐怖袭击。文件确定了国土安全战略的三大目标：阻止恐怖分子在美国境内发动袭击；加强国家容易受到恐怖分子袭击的薄弱环节；在遭受恐怖袭击后最大限度地减少损伤，并提高恢复能力。文件还列举了防止恐怖主义分子再次袭击美国本土的种种措施，并具体讨论了建立国土安全部事宜。11月25日，布什签署了成立国土安全部的法案。在行政机构改革的同时，美国对军事部署也进行了大调整。2002年4月，美国国防部宣布组建专门负责北美洲大陆安全的北方司令部，使其成为美军第五大战区司令部，辖区范围包括美国本土、加拿大和墨西哥。北方司令部已于10月1日正式运行，总部设在科罗拉多州彼得森空军基地。
2003年2月14日，美国政府又发表了《打击恐怖主义国家战略》。这项战略是对《美国国家安全战略》中的重要内容的扩充，并且与有关国土安全、抵御大规模毁灭性武器、电脑网络安全、给予重要基础设施和关键资产实地保护等各项国家战略以及毒品管制国家战略相辅相成，这些努力共同构成了加强美国安全以应对21世纪威胁的重要目标。布什指出，“我们的战略是，对恐怖主义团伙采取直接、持续的行动，循序渐进，首先瓦解、然后逐步削弱、最终消灭恐怖主义组织。我们越是频繁和不懈地利用一切国家手段在所有战线上打击恐怖主义分子，我们就将越有成效”。他重申，在这场抗击共同敌人的斗争中，美国将始终力求获得国际社会的支持；但在必要时，将毫不犹豫地单独行动，行使“我们的自卫权利”，包括先发制人地攻击恐怖主义分子，在威胁到达美国边境之前，就发现并消灭它们。在“9·11”事件两周年之际，布什就“反恐战争”形势发表电视讲话，重申“为了保护我们自己的人民免遭袭击，最可靠的途径就是在敌人生存和策划之地给他们以迎头痛击”。2005年2月，布什在国情咨文中首次提出将以“自由”为手段对抗恐怖主义，开始强调反恐是一场与伊斯兰极端主义的思想战。7月11日，布什在一次演讲中称，“反恐的短期做法是在海外打击恐怖分子，长期做法则是传播自由和民主以击败仇恨和压迫的极端主义意识形态”。
2006年3月，布什发布了他就任总统以来的第二份“国家安全战略报告”，重申美国奉行“先发制人”的军事打击战略，并把伊朗视为美国可能面临的最大威胁和挑战。布什在报告前言中强调，外交是美国在阻止核武器和其他大规模杀伤性武器扩散方面的首选手段，但如有必要，即使是在敌方发动攻击的时间和地点尚未清楚的情况下，美国也不能排除在遭到袭击之前对敌人采取“先发制人”军事打击。报告说，美国的中期国家安全政策将是继续采取一切必要措施应对挑战，保护国家安全和经济安全。与2002年报告中宣扬单边外交路线不同的是，这份报告提出美国将通过多边渠道应对核扩散、恐怖主义、贩卖人口和自然灾害等国际问题，但仍强调美国要发挥领导作用。布什在报告中称：目前美国有两条路可选，一是孤立退却的“胆怯之路”，二是主动出击的“自信之路”。他表示，美国要主动到国外去打击恐怖分子，而不是坐在家中等其上门；美国要塑造世界，而不是被世界塑造；要主动影响国际局势，而不是被其影响。为此，美国要建立一支“无人能及”的军事力量。8月31日，布什在美国退伍军人大会上发表讲话称，美国目前正在进行的“反恐战争”不仅是一场军事斗争，而且是“一场21世纪决定性的意识形态斗争”，是“西方的民主自由力量”与“伊斯兰法西斯主义”的一场战争。他强调，这场战争“将是艰苦而漫长的”。9月，布什政府公布了新的《国家反恐战略》，强调美国所面对的主要恐怖分子敌人是一个由极端组织、网络组织和个人组成的跨国运动组织，以及支持他们的国家和个人等，美国将继续领导广泛的国际合作，消除“残暴的极端主义”，使其在全球无法藏身。报告提出，赢得“反恐战争”的长期手段是切实有效地推进民主政治，以转变恐怖主义的意识形态。短期途径包括有效阻止试图使用大规模杀伤性武器的“无赖国家”和他们的恐怖分子同盟获得大规模杀伤性武器；阻止“无赖国家”向恐怖分子提供支持和庇护；有效阻止恐怖分子控制任何国家，把这些国家作为他们发动恐怖袭击的基地和平台。报告表示，“反恐战争”是一场长期的战争，美国将加强与盟国和国际社会的合作，一起赢得这场战争。2006年美国政府出台的几份报告都更加强调要运用军事、外交、经济、科技、文化、政治等多种手段打击恐怖主义。
2007年10月9日，美国政府对2002年7月的《国土安全战略报告》进行更新，提出了打击恐怖主义的三大策略：一是阻止恐怖分子及相关武器入境，阻止其在国际上跨境行动，包括加强边境管理，加强国际合作等；二是阻止恐怖分子在境内活动，遏制其在境内的活动能力；三是采取措施，预防和打击暴力伊斯兰极端主义，阻止其在境内招募人员，宣传极端思想，努力挫败本土成长的极端主义势力。除继续加强反恐措施，加大军事打击力度外，美国政府强调，必须推进民主、自由价值观，加强民主化战略，反击极端思想，只有这样才能最终赢得反恐战争。
军控政策方面，美国继续将防止大规模杀伤性武器扩散作为外交的重要任务，力图构建以美国为主导的国际防扩散体系。2003年5月，布什在访问波兰时宣布发起“防扩散安全倡议”。经过几年的发展，防扩散安全倡议从最初的概念设想，进入具体操作和实施阶段，成为布什政府反扩散的新举措，已有70多个国家表示支持。2005年6月，布什签署了“关于切断大规模杀伤性武器扩散活动资金来源的行政命令”。美国先后把伊朗、朝鲜和叙利亚等国的18家机构和公司列入从事扩散的“黑名单”，并宣称任何同它们进行商业往来者都将受到美国的制裁，其在美国的资产将被冻结。10月，在美国的推动下，国际海事组织通过修改《制止危及海上航行安全的非法行为公约》的议定书。根据新的议定书，签约方可以在公海检查运送与大规模杀伤性武器项目有关货物的船只。12月，美国成立了国家反扩散中心。
美国还将安全眼光投向太空。1996年美国颁布的国家太空政策确定的首要目标是，“通过载人或机器人探索，增加对地球、太阳系和宇宙的认识”，以及“加强和保证美国的国家安全”。2006年8月31日，布什签署新的《国家太空政策》，将安全问题提到首位，强调要加强美国的太空领导权，保证太空能力可在美国国家安全、国土安全及外交政策需要时为之服务。文件说，对美国而言，太空行动自由与美国的空中力量和海上力量同样重要；为了增加知识、促进经济繁荣和加强国家安全，美国必须发展强大而现今的太空能力；美国的太空系统有不受干扰的权利，任何有意干扰美国太空系统的做法将被视为对其权利的侵犯；美国认为其太空能力对国家利益至关重要。文件称美国拒绝就任何可能会限制其进入或使用太空的协议进行谈判，美国有权不让任何敌视美国利益的国家或个人进入太空。美国国家安全委员会发言人琼斯表示，新政策反映了太空已日益成为美国经济、国家和国土安全的重要组成部分。
布什宣布退出反弹道导弹条约后，决心大力发展导弹防御系统，并加速发展空间军事计划、研发无人驾驶飞机和对深藏目标的打击能力。2002年12月17日，布什宣布，他已经指示军方着手部署导弹防御系统，以防大规模杀伤性武器造成的“灾难性破坏”。根据美国国防部公布的初步导弹防御系统，美国军方将在2004年底以前在阿拉斯加格里斯堡基地部署6枚陆基拦截导弹，在2005年底以前在该基地再部署10枚；在加利福尼亚范登堡空军基地部署4枚，另有百余枚导弹部署在军舰和美军基地。2004年7月，美军在阿拉斯加格里斯堡和加利福尼亚范登堡空军基地开始部署远程导弹拦截系统，标志着美国导弹防御系统正式启动。美国在中亚、南亚和东南亚的军事存在进一步扩大，与中亚4国签订了驻军或者军事设施利用协议，同东南亚国家签署了军事合作协议。2006年2月出台的《四年防务评估报告》重新定义了美军面临的威胁，将重点从常规战争转向恐怖主义、大规模杀伤性武器和新兴战略对手等三个领域，提出美国国防战略的重点是：摧毁恐怖组织、保卫美国本土、对付处于“战略十字路口”的新兴军事强国、防止敌对国家或恐怖分子获得或使用大规模杀伤性武器。
基于美国军事战略的调整，在维护美国国家利益和重塑世界秩序过程中，美国将更加依赖军事手段，进一步增强军事实力，以追求所谓的“绝对安全”和“绝对优势”。因而，不顾国际社会的反对，美国决意退出《反导条约》，大力发展导弹防御系统，开发、研制新型武器系统，大幅度提高国防费用，力图建立起以核武器、高科技常规武器和导弹防御系统为“新三位一体”的战略防御体系。布什曾明确表示：“美国拥有并意欲继续保持首屈一指的军事力量，从而使曾在其他时期出现的破坏稳定的军备竞赛失去意义，并使竞争限于贸易和其他追求和平的事业上。”这清楚地表明，美国绝不会允许其军事实力受到任何挑战。
打击恐怖主义不仅要消灭进行恐怖行为的人和组织，而是要从根本上解决问题，消除产生恐怖主义的根源，这需要整个国际社会从社会、经济、法律、教育、文化等各个方面做出巨大努力，而不仅仅是采取武力手段简单地进行军事打击。美国政府过分依赖先进的武器和技术，动辄使用武力或以武力相威胁，其后果将是极为严重和危险的。[4]布什政府清醒地认识到，由于恐怖主义具有长期性、隐蔽性和不确定性，“这场反恐战争是在多条战线对付不确定敌人的持久战”，并将是“长期的和艰苦的”。美国所发动的对阿富汗和伊拉克的战争，不仅给这两个国家的无辜平民造成大量伤亡，而且美国也为此付出了沉重的代价。已有4400多人在伊拉克死亡，1220多人在阿富汗丧生。用于两场战争的费用累计已超过1万亿美元，其中伊拉克战争约为7480亿美元，阿富汗战争约为3000亿美元。
2009年1月，奥巴马成为美国历史上第一位非洲裔总统。他面临的是布什政府留下的诸多难题。就国际而言，由于小布什时期美国深陷伊拉克战争、阿富汗战争，美国在世界上的声誉和地位受到严重影响，新兴国家崛起，成为活跃在国际舞台上的一支重要力量，美国的霸权地位受到挑战。在美国国内，经济持续低迷，遭遇了自1929年以来最为严重的一次金融危机；债台高筑，财政赤字逐年增加，美国债务从2001年的5.7亿美元增加到2010年底的14万亿美元；失业率突破10％，并且居高不下。2009财年美国联邦财政赤字高达1.42万亿美元。
2009年2月7日，副总统拜登在出席第45届慕尼黑安全政策会议上端出了新政府的外交基调，表示要同布什政府奉行的单边主义政策决裂。他称，“我代表美国新政府来到这里，新政府已决心在与世界其他国家的关系中确立新的基调”，美国将加强与外部世界的“接触”、“倾听”和“磋商”，同时希望美国的盟友在国际事务中分担更多的责任。9月23日，奥巴马在联合国发表讲话时进一步强调了国际合作的主张。他呼吁各国领导人一起构建一个在互相尊重和共同利益基础上的新时代。他说，美国已通过口头和行动，寻求由各国参与的新构架；“现在是我们共同承担责任，一同应对全球挑战的时候了”。
8月6日，美国总统国土安全和反恐事务助理布伦南在战略与国际问题研究中心发表演说时表示，奥巴马政府将实施军事打击和加强援助相结合的“双轨”战略打击恐怖主义。与以往偏重军事打击的做法相比，美国的“反恐战略”必须同时运用政治、经济和社会等软实力，以帮助有关国家提高自身安全和劝阻其民众参与恐怖暴力活动。布伦南强调，在短期内，奥巴马政府反恐的目标是打败“基地”组织；但从中长期而言，是要遏制暴力极端势力，因此需要综合运用美国软硬实力。奥巴马的反恐策略包括五个基本点：确定正确的目标和地点，使反恐为美国整体国策服务；摈弃“反恐战争”的说法；正确理解恐怖主义产生的根源；最有效的“反恐”手段不是军事打击，而是综合运用政治、经济和社会力量消除恐怖主义产生的土壤；全面运用美国各种实力劝阻世人远离极端主义。
2010年5月27日，奥巴马政府首次发布国家安全战略报告。报告指出，“我们的国家安全战略应着眼于重振美国的领导地位，使我们能够在21世纪更有效地推进美国利益”。报告承认美国“帝国负担过重”，21世纪的负担不能“仅仅落在美国人身上”。奥巴马认为，美国的经济成功是美国影响力的源泉，他把推动美国经济增长，扭转美国状况作为事关美国国家安全的大事，把削减财政赤字列为当前要务。报告指出，经济上的成功对于美国保持海外影响力至关重要，必须把推动经济增长和扭转财政乱象作为国家安全的优先任务。报告强调，“我们努力的核心是致力于复兴我们的经济，这才是美国实力的源泉”。美国必须为经济发展打造一个更加坚实的基础。这一基础必须包括：每一个美国人拥有完整的、富有竞争力的教育机会；转变能源的生产和使用方式，减少对矿物燃料的依赖并引领世界创造新的产业和就业机会；高质量的、能负担得起的卫生保健服务，美国人民、工商界和政府不再会被不断上升的医疗开支困扰和束缚；对联邦预算进行可靠负责的管理；必须确保美国始终站在科技和创新的最前沿，这是支持美国繁荣、国防、国际技术领导地位的基础。
关于外部世界的威胁，奥巴马政府认为，美国为了成功打击暴力极端主义而在全球做出的努力，仅仅是美国战略环境的一部分，它不能代表美国与世界关系的全部。恐怖主义是在全球化时代众多重要的威胁之一。美国人和世界安全面临的最严峻的威胁仍然来自大规模杀伤性武器，尤其是核武器，还包括“为我们的日常生活和军事行动提供动力的现实空间和网络空间易于受到破坏和攻击”；“对化石燃料的依赖限制了我们的选择并使我们的环境受到污染”；气候变化和大范围流行性疾病威胁到地区安全和美国人的健康及人身安全；“失败国家”导致冲突并危及地区和全球安全；全球犯罪网络在国外制造不安并将威胁美国人的人身安全和国际贸易安全。报告提出，核扩散、太空及互联网遭受威胁属于美国目前最大的安全风险。因而，奥巴马认为，全球合作和伙伴关系将是塑造世界新秩序的基础，以新的国际秩序应对暴力极端主义、核扩散与核安全、气候变化、全球经济增长等挑战，为此，他强烈主张“扩大负责任国家的范围”。
奥巴马政府强调国防、外交和发展是美国对外政策的三大支柱，将反恐重心从伊拉克转移到阿富汗，重视解决巴以冲突、朝鲜半岛核问题和伊朗核问题等热点问题，保持和改善与其他大国关系，努力改善与伊斯兰世界的关系，强调通过国际组织等多边渠道解决问题，高度重视气候变化、能源、环境、核裁军等全球性问题。奥巴马在新战略中更突出了国际合作的重要性，在加强与盟国关系的同时，注重加强同俄罗斯、中国等大国以及巴西、南非等新兴市场国家的合作。这归根结底是由于发展中和新兴市场国家近年来经济实力显著增强，国际地位日益提升。特别是金融危机爆发后，发展中和新兴市场国家显示出相对较强的抗冲击能力，并率先实现复苏，这让包括美国在内的发达国家更加认识到发展中和新兴市场国家在应对全球挑战中的重要作用。因此，新战略认为，由发达国家和发展中国家共同组成的“20国集团”应取代“8国集团”，成为国际磋商与合作的重要平台。
与小布什的“先发制人”战略相比，奥巴马政府强调在处理国际事务时应以多边外交优先，并与国际组织合作，军事将是外交努力无效情况下的最后手段。奥巴马的新战略最重要的变化是放弃将“先发制人”作为基石。新战略表明，在继续维持军事优势地位的同时，强调外交、情报、执法等非军事力量在应对国家安全挑战中的作用。新战略扩大了“国家安全”概念的外延，强调经济、教育、科技、能源等对国家安全的影响。报告说，维护美国在世界的领导地位，首先是要重建并巩固美国国家实力与影响力的根基，而实现平衡与可持续的经济增长是关键一环。新战略放弃了布什政府“反恐战争”的说法，对美国的敌人做出进一步限定。报告说，美国的敌人并非圣战组织或伊斯兰教徒，而是“基地”组织及其追随者。美国此举旨在缓和与伊斯兰世界的紧张关系，在“反恐”问题上争取更多支持。新战略强调本土恐怖主义对美国国家安全构成的威胁。报告说，随着美国对“基地”组织打击力度的加大，该组织在海外招募成员对美国本土发动袭击的难度增加，转而寻求在美国本土物色和发展激进分子，导致本土恐怖主义威胁日益增加。奥巴马政府是在对美国国内外形势进行最新评估的基础上推出新国家安全战略的。布什政府在“先发制人”战略下发动的伊拉克战争，正遭到美国国内外越来越多的人反对。战前，美国指控萨达姆政权发展大规模杀伤性武器并与恐怖组织有染，因此要在其尚未对美构成实质性威胁之前将其推翻。但时至今日，美国始终未拿出能够支撑其指控的有力证据。另外，新战略之所以强调经济因素在国家安全中的作用，是因为美国刚刚经历上世纪30年代“大萧条”以来最为严重的经济衰退，经济复苏乏力。国务卿希拉里甚至认为，债务和赤字问题将成为美国国家安全面临的重大威胁。
2011年6月29日，美国政府公布了一份新的《国家反恐战略》报告，将反恐重心定位在打击基地组织以及防止本土恐怖分子威胁国土安全上。这是2006年以来美国首次全面更新反恐战略。该战略既是对“9·11”事件以来美国“反恐战争”的全面总结，也是针对奥巴马政府上台后全球恐怖形势变化所做出的新调整。新战略出台的重要背景是，美军于5月初在巴基斯坦击毙了“9·11”恐怖袭击的主要策划者本·拉登，美国的“反恐战争”取得了阶段性重大胜利；美国于7月正式启动从阿富汗撤军进程；从国际恐怖主义形势的最新变化看，以“基地”为代表的恐怖主义对美国构成的威胁有所下降。基于此，美国对其“反恐战略”进行了较大调整。一是强调“反恐”不再决定美国整体安全战略。奥巴马政府上台之初便放弃了布什政府奉行的“反恐高于一切”、“以反恐划线”政策，改变以反恐为核心的国家安全战略。报告认为，“反恐仅仅是美国国家安全战略的一部分，制定反恐战略的目的是确保国家安全利益，它并不起到定义外交政策的作用”。这一变化表明，在美国的安全评估中，恐怖主义对其总体威胁呈下降趋势。正如布伦南所言，虽然“基地”及其分支仍然对美国本土安全构成威胁，但已难以从根本上冲击美国的全球领导地位。二是首次将本土列为“反恐”最重要的“战场”，战略重点由“域外打恐”转向优先“境内防恐”。新战略明确指出，美国“反恐战略”的最终目标是击败“基地”组织，但美国本土是“反恐”努力的最重要“战场”。这是美国首次在其官方战略性文件中将本土恐怖主义列为首要威胁。自2009年以来，美国本土发生多起恐怖袭击未遂事件。如2009年9月，曾在巴基斯坦受训的纳吉布拉·扎齐等3人企图袭击纽约地铁；2010年5月，纽约时报广场发生未遂汽车炸弹袭击事件；还有2009年12月的圣诞未遂炸机事件、“邮包炸弹”袭击案等。上述事件逐渐使美国认识到，即便在海外打赢反恐战，也难以确保本土安全。正是基于这一认识，美国在继续对阿富汗、巴基斯坦、也门等地恐怖组织保持高压打击的同时，更加注重强化国内反恐防线，打击本土恐怖主义成为反恐的新内容。为此，新战略强调通过情报等手段严防国际恐怖势力袭击美国本土的图谋，同时防范本土恐怖威胁。新战略认为，“基地”等恐怖组织近年来加大利用网络等手段力度，向美国国内民众散布极端思想、发展伊斯兰裔的美国公民甚至是土生土长的白人加入其阵营，这一威胁尤其突出。三是将“基地”分支组织列为新的重点打击对象。四是在反恐的手段方面强调运用“巧实力”，综合运用政治、军事、外交、经济、社会、法律等各种手段，以消除恐怖主义产生的土壤。根据新战略，美国未来将不会采用大规模战争的方式进行反恐，转而采取精确定位打击的方式，依靠无人机、特种部队、当地力量以及私人承包商等手段，实施“手术刀式”的打击。奥巴马上台以来，无人机袭击逐渐成为美国反恐的重要手段。
美国出台新的反恐战略，在对恐怖主义的认识、反恐目标、主要手法等方面均有显著变化。美国对恐怖主义的认识更趋理性、务实，反恐战线呈现全面收缩态势，确保自身安全成为美国的首要目标。美国宣称伊朗、叙利亚、黎巴嫩“真主党”和巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）等“支持恐怖主义”的国家与组织都对美国构成安全威胁，但“基地”组织及其分支对美国构成最重大的直接威胁。除了“基地”组织，美国土生土长的恐怖分子也是打击的重点。这一战略将击败“基地”组织定位为最终目标。具体做法是：通过提升和加强防护措施减少国土安全的薄弱环节；在全球各地打击“基地”组织；降低“基地”领导层的能力；消灭“基地”的安全港；反击“基地”的意识形态；切断“基地”的经济来源、后勤支持及网上联络，以及确保“基地”不会获得大规模杀伤性武器。美国国土安全及反恐事务顾问布伦南说，这一战略标志着美国首次将本土作为反对恐怖主义的最重要“战场”。他说，国家“反恐战略”是国家安全战略的一部分，制定这一战略的目的是确保国家安全利益。制定这一战略的出发点是务实，并没有提出概念性的新思路，而是综合了过去10年间取得成效的政策与做法，其中所有内容在过去两年半中都已开始付诸实施，这一战略也体现了美国政府逐步理解恐怖威胁的过程。
在核裁军方面，奥巴马政府提出要彻底销毁核武器，建立一个无核世界。2009年4月5日，奥巴马在布拉格发表讲话说，几千件核武器的存在是冷战遗留下来的最危险遗产，尽管冷战也已结束，“全球性核战争的危险大大降低了，但是核打击的风险却上升了”。作为世界上核武器最多并唯一在实战中使用核武器的国家，美国在销毁核武器问题上负有“道义上的责任”，“为了结束冷战思维，我们将降低核武器在国家安全战略中的地位，而且敦促其他国家也这么做”，美国将寻求让全部核国家加入这一行动。他宣布，美国希望并致力于在一个无核化的世界里实现和平与安全。具体步骤包括：与俄罗斯一道尽快通过谈判达成新的削减战略武器条约，大幅削减美俄核武器；美国政府将力争美国国会尽快批准《全面禁止核试验条约》；与其他国家一道寻求强化《核不扩散条约》，包括加强核查、强化对违反条约国家的制裁；寻求建立一个关于和平利用核能的新机制；争取在4年内确保可用于核武器生产的核裂变材料不会被扩散；在一年内主持召开关于世界核安全的全球首脑会议。奥巴马的这一倡议得到了国际社会的广泛关注。2010年4月，美国公布《核态势评估报告》，首次将“寻求无核武世界”作为核战略的终极目标，强调降低核武器在国家安全战略中的作用，大幅降低对核武器依赖，这标志着冷战后美国核武器政策的重大转变。4月12～13日，美国举办了首届核安全峰会。同时，美国还推动联合国重新审议《不扩散武器条约》。
在情报方面，2009年9月15日，美国国家情报委员会出台了《2009年国家情报战略》，以指导今后4年美国情报机构的主要工作。报告确定美国机构的主要任务：打击暴力极端主义；防止核武器和生化武器扩散；为即将到来的危机提供预警，同时通过情报工作引导相关政策制定；加强反情报工作；保护计算机网络免受威胁；为美军在阿富汗和伊拉克的战事提供情报支持。报告称反情报工作和网络安全是美国情报部门两个新的工作重点。
无论是布什政府奉行的单边主义，还是奥巴马政府倡导的多边主义，其国家安全战略的根本出发点都是维护美国国家利益，确保其在世界上的领导地位，凭借绝对优势，谋求绝对安全。
