另外，在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。国有和集体的草原过牧而沙化，集体耕地过度利用而水土流失，人地矛盾而山坡地被开垦、森林被砍伐、湖泊被填埋，集体原有的水利、道路等基础设施被损毁，国土水体大面积被污染，如此等等，都是因为私人和法人在公共土地上尽可能多地获得收益，尽可能多地将污染这样的内部负成本直接转嫁给外部公共环境所致。在调节人口、资源、生态、环境协调发展上，我们总是在加强行政管理上下功夫，但没有努力，也还没有找到一种有效的，内在的，与土地财产权有关的制度安排和制度供给。
三、城市化及其强劲的住宅用地需求
中国的城市化是滞后的，未来将有大规模的人口向城镇集中，需要建设住宅、学校、医院、商店等等，还需要大量的土地，当然，从长期来看，城镇化可以节约土地，但是，相当多的乡村留住的中老年人与向城镇转移的青年人之间，可能在一个阶段中，需要一个家庭和家族在城镇和乡村中双重用地。直到相当数量的乡村因大量的老年人故去而衰落，腾出土地之前，是一个需要大量占用土地的时期。如果这一阶段中，对于城市化需要的土地供应控制特别严格，一个非常严重的后果将是，大量地城镇居民和向城镇转移的农民人口，居住成本急剧上涨，一是阻碍城市化的进程，二是形成大部分居民住不起房的严重的社会问题。
（一）改革开放以来和未来城镇化对土地的需求
１９７８年我们的城镇人口是１７２４５万人，当时的城镇建成区面积是多少，找不到统计数据，考虑过去高层建筑少，建筑容积率低，从每万人口占用１平方公里面积计算，城镇建成区面积约为１７２４５平方公里。到２００７年，中国城镇人口为５９３７９万人，城镇建成区面积为５０８６８平方公里。城镇建成区增加了３３６２３平方公里，除城镇外交通、水利、矿山、生态用地等建设用地外，３０年中仅城市化的城镇建设推进，用地为５０００多万亩。
表６－１ １９７８、２００７、２０４０年城镇化用地估计
年份城镇人口（万人）城镇建成区（平方公里）万亩
１９７８１７２４５１７２４５２５８７
２００７５９３７９５０８６８７６３０
２０４０１１６０００１１６０００１７４００
注：单位，万人，平方公里，前两栏数据出自和计算于于《中国稿何处去之五》表５－９。
未来我们的城市化还需要多少土地呢？如果２０４０年，中国总人口最低估计达１４．５亿，城镇化水平到８０％，则城镇人口为１１６０００万，比２００７年增加５６６２１万人，考虑生态建设需要，以及过去虽然在城镇工作，但是没有宽裕的居住的人口，每万人按照１平方公里用地需要计算，城镇建成区面积需要１１．６万平方公里，建成区面积需要新增６５１３２平方公里，推进城镇化，还需要用９７７０万亩土地。
我认为，２００７年后的３３年，农村的人口、经济和村庄面积，都是一个衰落的趋势，随着人口的迁移，村庄土地的整理，农村相当数量的土地最终还是要还原为耕地。
表６－２ １９７８、２００７年和２０４０年的村庄用地面积
年份农村人口（万人）农村人均住宅面积 平Ｍ村庄用地（平方公里）折合亿亩
１９７８７９０１４８．１４６４８１０．６９７２
２００７７２７５０３１．６１８１８７５２．７２８１
２０４０２９０００５０．０ ７２５００１．０８７５
数据来源：国家统计局网站，《中国国土资源统计年鉴２００８》，根据有关数据推算。
从表６－１和６－２可以看出，如果２０４０年城市化推进到８０％，城镇需要增加６５１３２平方公里，即９７７０万亩土地，每年平均需要城镇建设用地２９６万亩；而村庄衰落和整理，按人口减少，理论上可以腾出１６４００万亩土地，我们保守估计，通过撤并村庄和土地整理，可以出来１４０００万亩土地，每年可以整理出来４２４万亩。长远看，城镇化在２０４０年，节约５０００万亩土地。但是，考虑两三代人，在城乡各自居住的需要，未来２０年间，城镇和村庄总体上需要建设用地最多的时候，只有２０２０年以后，通过大规模地村庄和土地整理，可以逐步地节约出大量的土地来。
学术界和一些农业专家们总是抱怨城市化占用了耕地，而对农村自１９７８年以来，由于家庭结构从几代同堂到小农户结构，由于居住面积的扩大，加上土地承包后的一个阶段内，对农民建房控制不力，实际上其中农村农民住宅和村庄建设的土地，改革开放后的３０年中，要远比城市化所用的土地多得多。
表６－３ １９７８年以来农村居住改善和村庄建设占地面积
年份农村人口 （万人）农村住宅总面积 （万平方米）人均住宅面积 （平方米）农村村庄面积 （万亩）
１９７８７９０１４６４００１３．４０ ８．１７５７２
１９８０７９５６５７４７９１１．００ ９．４８８４９
１９８５８０７５７１１８７１２７．９０１４．７１４０４６
１９９０８４１３８１４９７６５６．４０１７．８１７７２０
１９９５８５９４７１７８６７８５．００２１．０２１１４１
２０００８０８３７２００４７５７．６０２４．８２３７２０
２００５７４５４４２２１３９５６．８０２９．７２６１９５
２００６７３７４２２２６３８７９．４０３０．７２６７８６
２００７７２７５０２２９８９００．００３１．６２７２００
注：农村住宅总面积为人均住宅面积乘以农村总人口，而农村村庄用地面积为农村住宅总面积，按照２００７年住宅总面积与村庄用地面积的比例推算而得。农村人口、人均住宅面积，出自《中国统计年鉴２００８》。
从上表可以看出，农村人口从１９７８年的７９０１４万人，最多时到达１９９５年的８５９４７万人，从此开始下降，到２００７年为７２７５０万人，比１９７８年减少了６２６４万人，但是农村住宅面积却从１９７８年的６４亿平方米，增加到了２００７年的近２３０亿平方米，村庄用地从１９７８年的７５７２万亩，增加到了２００７年的２７２００万亩。也就是说１９７８年至今，农村人口减少了６２６４万人，因几代人同堂的大家庭变核心小家庭，加上土地承包后对农民建房控制不严，住宅和村庄建设用地却增加了近２亿亩。而同阶段中，城市人口增加了４２１３４万人，住宅建设和城市建成区面积扩大却只用了５０４３万亩土地，只是村庄建设占地的１／４。到底是推进城市化，将更多的人口转移到城市，节约土地，还是将更多的农民着眼在农村改善其居住环境，而不去不推进城市化节约土地？这些铁的数据难道还给不出正确的答案吗？我非常不理解的是，为什么对农民大量地建房占用如此多的土地，没有学者去深入地对比分研究和分析，并出来客观地指出其问题，而对城市化转移了这样多的人口，用地比农村建房用地少得多得多，却有许多专家出来反对呢？如果是一纯学术的争论也无所谓，问题是其严重的后果在于，由此而误导中央领导、中共中央和国务院在推进城市化方面的判断和决策。
结论是，到２０４０年，城镇建设还需要９７７０万亩，而村庄衰落理论上可以整理出来１６４００万亩耕地，城市化最终在城乡建设和居住方面会节约出来５０００万亩土地。然而，一个非常关键的因素是，农村人口向城市和城镇转移时，两栖居住率有多高，如果是目前这样，即在城市里居住，又在农村有房，城乡居住所消耗的土地将会大规模增加。
表６－４ ２０４０年城乡两栖居住人口程度与城乡建设用地
城乡两栖人口比例０２０％４０％６０％８０％１００％
农村需要居住人口２．９３．９４．９５．９６．９７．９
城镇需要居住人口１１．６１１．６１１．６１１．６１１．６１１．６
需要城乡建设用地２．８３３．０８３．３３３．２３．５８３．８３
注：人口单位，亿；用地单位，亿亩；如果城市化水平在２０４０年达到８０％，２００７年到２０４０年农村需要向城镇转移的人口为５亿，我们计算，如果这５亿人口在城乡两栖的比例越高，需要的土地越多。
可以看出，当向城镇转移的５亿农村人口到２０４０年时，１００％地居住在城镇，而脱离农村，农村的土地复垦，则城乡建设用地为２．８３亿亩。需要特别指出的是，农村人口的城镇化，是一个不可抗拒的必然趋势，在整个城市化的过程中，能不能通过村庄衰落复垦而节约出土地来，关键在于人口在城乡两栖居住的程度有多高：如果农村人口向城市转移时，类似租赁和工棚式居住，两栖式流动，所需要的土地要比农民永久转移到城镇多得多。但是，如果这５亿人口既要向城镇转移，１００％又为城乡两栖居住时，村庄不衰落，土地不重新整理，则比转移人口全部脱离农村而进入城市居住和原村庄土地被整理利用，多用土地１亿亩土地；如果还要从面积上改善农村农民的居住条件，那么，可能多用的土地可能是１．５亿亩！
（二）土地需求集中在什么时间、哪些地区和哪些方面
前面的研究表明，未来３０年，由于农村人口向城镇转移需要扩大的城建区为９７７０万亩，平均每年城镇建设需要３２６万亩。这些用地在时间上会怎样分配，地区间怎样分布，功能上怎样配置。
首先，前１２年城镇用地较多，是土地需求的高峰期。我认为，未来１０年是城镇化需要加速的时期，前面讨论过，我国城镇化滞后于人均ＧＤＰ水平和工业化进程，其带来一系列的经济和社会问题。要扭转结构偏差，需要加快农村人口向城镇转移的速度，比如，每年以１．５个百分点的速度推进，２０２０年时，城市化水平达到６３．７％，城镇人口为８７９６９．７万人，如果城镇人口按照每平方公里１万人的标准，城镇建成区面积应当为８７９６９万平方公里， 比２００７年的５０８６８平方公里增加３７１０１平方公里，也就是说仅城镇建设用地到２０２０年，就需要５５６５万亩，每年推进城市化方面的，即城市和城镇扩大建成区方面的用地平均需要４２８万亩。然而，未来１２年，房价趋势会怎样变化，如果高居不下，两栖居住家庭可能很多，村庄不会很快衰落，土地不可能被很快整理出来。因此，未来的１２年，将是一个用地和土地需求的高峰期。
其次，人口转移指向区的用地和土地需求比例较大，主要是沿海经济发达地区和城市圈和城市带区域，还有一些本地乡村人口就地转移的县城等。中国改革开放３０年来人口转移的历史表明，农村的人口向城镇流动，中西部的人口向东部沿海地区流动，农业地区的人口向城市圈和城市带流动。
图６－１ 中国人口分布和密度图
未来，虽然由于东部地价上升等原因，可能有一部分产业向中西部转移，但是，从世界人口和产业分布的规律来看，由于气候、交通成本、聚集效应等原因，沿海地带集中了全世界６０％以上的人口。而中西部人口，因对工作和发展机会、收入水平、文化娱乐等生活质量、教育就医条件、子女未来等等方面的考虑和追求，其流动也是向其城市圈和城市带集中。目前图６－１的人口分布，２０４０年时，四川、重庆、河南、河北、山东、安徽的人口还会大量地向外转移，人口布局在内地，在重庆和成都之间，在渭河流域，在郑州南北和东西十字线，在东北哈、长、沈、大间，在长株潭间，在武汉东西向，将会形成人口集中密集的巨大的城市和城镇带、圈和群；在乌鲁木齐、兰州、昆明、贵阳、呼和浩特等周围，也可能形成次级的人口次密集的城市和城镇带、圈和群；而沿海５００公里范围内，会形成大量和密集的城市圈、带和群。我估计，到２０４０年时，中国人口的７０％，可能会集中在内地和沿海的这些城市和城镇带、圈和群之中。
再次，城镇居住用地需求量将较大。一是从劳动力人口向城市和城镇的转移看，由于城市化的滞后，加上许多转移到城市和城镇中的农民因房价太高，临时居住，如果房价能大幅度降低下来，会有很大的住房需求；二是即使城市居民，也因房价过高，导致许多需要改善居住条件的实现不了其需要，房价降低下来，也将会较大的提高需求；三是从我国城乡居民消费结构变化的阶段来看，目前是居住开支和消费比例上升较快速的时期，经济学上讲，住房消费的收入需求弹性较大的时期，对住宅购买的支出增长要快于收入的增长速度；四是从我国服务业比例过低的情况来看，主要原因是城市化水平低，人口居住方式太分散等原因导致的，这就需要大量的人口集中到城市和城镇，集中居住，以培育服务业的市场，需要提供大量的城市和城镇住宅用地。总之，未来１几年，是一个住宅用地需求量较大的时期，如果这个时期住宅用地供给不足，结果是住房价格奇高，从而因住房成本太高，阻碍城市和城镇化的进程。
四、高房价会成为一个严重的经济和社会问题
我在前面关于城市化问题的研究报告中已经提出，中国的城市化滞后１５％左右，其导致了服务业领域发展的严重不足，使农业中剩余了２亿劳动力。除了前述的原因外，我将陆续在本研究和后面的两个研究报告中，从不同的角度论述中国城市化滞后的原因。实际上，土地制度的不顺，特别是高房价，已经是，并且会严重阻碍农村人口向城镇的转移，如果不进行改革，我们将会犯下历史性的错误！土地的制度必然与土地的利用和再分配相关，中国正在处于一个从农业经济向工业经济，从农村社会向城市社会转变的过程之中，土地必然地要在农业与非农业之间，乡村与城市之间重新分配；而且，由于人均占有耕地水平很低，城市化虽然最终能节约土地，但是在城市化的过程中，由于一个家庭中中老年人在农村居住与青年人在城市居住的双重需要，土地的需求会增大；这样我们就面临着两难：土地资源是向城市化进行宽松地分配，解决大量流入城镇劳动力和人口的居住、工作、交通等用地需要，而可能造成粮食等价格的上升呢，还是对土地的再分配控制得很严，使粮食等农业产品的价格保持一个稳定和较低的水平，但使房价保持在一个较高的水平上？住房价格过高，大量的农村人口由于居住成本太高，无法固定和永久地转移，８０％以上的城镇居民因房价太高，而需要租房住，或者需要政府提供廉租房，这不能不说明，我们实行的土地分配和控制制度及其政策，虽然在保证粮食安全方面可能是成功的，但是在供给人民能购买得起的合适价格的房屋方面，不能不说是失败的。
（一）需房者大部分购买不起高价格的住宅
中国的房价是不是很高，有的研究认为，应当房价和居民收入比应当在３－６范围，６以上居民购买住房就非常困难了，７以上房地产市场价格也有泡沫了。有的研究认为居民房价收入比在合理６－７的区间。我认为，其研究对比，在两个方面是错误的。一是中国与相比较的一些发达国家城市化率比较高和人口城乡结构已经稳定不同的是，正在处于城市化的阶段，大量的需要在城镇购买房屋的是从农村向城镇转移的农民工家庭，而中国目前的城镇人均可支配收入不统计他们的收入，房价与他们的收入相比，２００７年高达１６倍以上，这样高的房价，使农民工永远也进入不了城市，成不了新市民。二是中国城镇居民间的收入差距远比一些发达国家大，平均起来看，似乎房价收入比为６－７范围，但是，对于６０％的中低收入者讲，房价收入比在８－２４范围。
图６－２ ２００８年全国不同收入阶层房价收入比情况
可以看出，在全国统计的７个收入阶层房价收入比情况中，最高收入户的房价收入比只有２．６４，而最低收入户的这一指标却达到２３．６８，相差了９倍。其中，中等收入户的房价收入比为８．２３，已经不具备购买房屋的能力，包括中等收入居民，中低收入的居民占全体居民的６０％，加上每年需要向城镇转移的农民人口，８５％的家庭没有购买住宅的能力。从下表可以看出，对于农民工的房价收入比为１６．５２，而对于农民的城镇房价收入比则为２５．５３。许多专家责难，中国目前的城市化是钟摆式的，没有在城市扎根的城市化，建议应当使进城市的农民有工作、住得下，成为永久的城市人口。但是，这样高的房价收入比，实际上已经成了阻碍农民永久进入城市和城镇难以跨过的高门槛。
表６－５ 中国１９９０年以来的房价收入比变动趋势
年份城镇住宅套房价值城镇人均年可支配收入房款为三口人年收入的倍数农民工人均年收入房款为二人年收入的倍数农民人均年纯收入房款为三口人年收入的倍数
１９９０２５３０２１５１０．２５．５８２４００．０５．２７６８６．３１２．２９
１９９５７６９５１４２８３．０５．９９ ３８１６．０１０．０８１５７７．７１６．２６
２０００１２８５９６６２８０．０６．８３５５９２．０１１．５０２２５３．４１９．０２
２００５２３７８９３１０４９３．０７．５６８２３２．０１４．４５３２５４．９２４．３６
２００６２６２０１７１１７５９．５７．４３８８８０．０１４．７５３５８７．０２４．３５
２００７３１７１３０１３７８５．８７．６７９６００．０１６．５２４１４０．４２５．５３
注：城镇住宅价值为１９９０、１９９５、２０００、２００５、２００６、２００７各年人均建筑面积１２、１７、２２、２７、２８、２９平方米乘以３口人，再乘以当年住宅价格计算；农民工收入为１９００年月收入２００元并按年增长８％计算而得；城镇人均可支配收入和农民人均纯收入来自于《中国统计年鉴２００８》。
