一、公共危机管理机制概述
（一）公共危机管理机制的基本含义
按照《辞海》的解释，“机制”原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作运行方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。公共危机管理机制是由公共危机管理的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体，包括各要素之间的相互依存、相互制约和相互作用的关系，体现人力、物力、财力之间，组织、信息、技术之间以及这些要素之间现实生动的关系模式和功能特质。因此，所谓的公共危机管理机制就是指以国家政治机构为核心，在政府危机管理基本原则指导下，根据公共危机的发生、发展过程而建立起来的一整套公共危机管理的运行机制。
（二）公共危机管理机制的结构体系
一般地说，公共危机的发生有以下几个演变过程：前兆阶段、阶段爆发、持续阶段和恢复阶段。前兆阶段是危机发生的各种征兆已经出现，在这一阶段如果人们加以留心或警惕性高的话，这将是化危机为机遇的最佳时期。爆发阶段是指危机已经发生了，在这一阶段，事态的发展方向不明，各种资源和信息也处于短缺状态，人们生产和生活都陷入了一片混乱和极度恐惧之中，情况十分紧急。如果控制不好，可能不仅仅带来各种物质上的损失，甚至有可能引发政治暴乱，从而对政权的合法性构成威胁。在持续阶段，危机得到了部分控制，人们的情绪逐渐趋于稳定，各种短缺资源也逐渐到位，公共管理者对危机的掌控也较前一阶段有力，但危机所带来的各方面影响还在延续，危机还没有得到有效的解决。同时，人们对公共管理者的期望也达到了最高，因此他们所面临的压力也更大了。恢复阶段是危机已经得到了彻底解决，但作为公共危机的管理者还不能就此停止工作，他们还担负着危机结束后的恢复重建、总结经验教训、进行评估学习的任务，以便在下次应对危机中能有更好的表现。
1.公共危机管理的过程
与公共危机发生发展的四个阶段相对应，公共危机管理的过程划分为：监测预警阶段、识别控制阶段、综合处理阶段、恢复重建阶段和评估学习阶段。
（1）监测预警阶段。监测预警是公共危机管理的第一个阶段，也是最为重要的一个阶段。这一阶段的目标就是发现各种征兆，把可能发生的公共危机扼杀在萌芽状态，从而避免危机带来的各种破坏与损失。这一阶段的工作主要包括监测预报、制订预案、预案演练以及危机教育。
（2）识别控制阶段。当公共危机的发生不可避免时，公共危机管理者的首要工作就是识别危机。必须在第一时间认识到危机的发生，并在此基础上做出正确的判断和决策。事实上，很多公共危机管理者往往是由于在这一阶段不能正确地识别危机、不能有效控制危机，从而导致了危机不断升级，危机管理者面临的处境也在不断恶化。
（3）综合处理阶段。公共危机管理者需要立即启动应急预案，同时动员社会各界和各部门都参与到危机管理中来。这一阶段需要启动决策指挥、政策执行、通讯运输、情报信息、医疗救助、社会治安、物资供应等各个系统，在各种合力的共同努力下解决危机。同时，在这一阶段公共危机管理者还需要对受侵害的人员进行妥善安置，解决他们在危机时期的生产和生活问题，及时进行医疗救助，处理好善后工作，使公共危机的各种决策和预案得到有力执行。
（4）恢复重建阶段。危机过后，要及时展开恢复重建工作，使社会尽快恢复到危机发生前的正常状态。这一阶段的恢复和重建主要包括法律和社会秩序的恢复和重建、被危机破坏的建筑物、环境等的修葺更换和恢复、受到侵害和失去亲人的人的心理治疗，等等。
（5）评估学习阶段。这是公共危机管理的最后一个阶段。这一阶段的任务就是调查危机发生的原因、评估危机造成的损失，形成改进危机管理工作的意见。
2.公共危机管理机制的结构体系
从公共危机管理的过程来看，公共危机管理机制的结构体系应包括以下八个方面：
（1）预警与预防机制。主要是指通过建立监测和信息收集管理制度，加强预警信息的管理、建立公共危机分级管理制度、制定应急预案等，把危机管理纳入到常规管理中去。这一机制的内容主要包括：树立危机意识、建立危机预警网络、明确预警责任和分工、实行常规和动态相结合的监测预报制度、建立分级管理制度、制定和实施应急预案等。
（2）领导与决策机制。这一机制主要包括两方面：一方面，要通过建立由行政一把手担任领导的公共危机决策指挥中心来解决公共危机管理中决策的制定、各部门工作的协调以及对各部门工作的执行情况的监督等。这些决策机构有些是常设的，有些则是平战结合式的，在危机发生时，由法律法规事先规定的若干人员从各部门抽调出来，组成临时机构，履行危机中的决策指挥职能。另一方面，决策指挥中心在对危机进行综合评估、判断危机的性质和类型之后，要提出是否启动应急预案，并报上级主管部门批准。同时，还应该根据危机的发展情况和预案的执行情况，及时对预案内容进行修正和补充。
（3）控制与处理机制。决策作出后，需要高效地执行，这是控制与处理危机事件的关键。执行是危机管理中真正的实施阶段，执行机制主要包括：要设立一个小而精干的危机处理核心小组来负责决策、指挥控制和协调等工作；要建立危机处理的纵向层级指挥与分级执行相结合的机制，每一级指挥层听从上一级指挥层的指挥，向上一级指挥层负责，确保决策顺利执行，同时根据危机的紧急程度来确定管理属地；在决策执行过程中，各部门要相互信任、互助合作，通过协调克服不同部门不同人员间的互相扯皮、互相推诿的现象，提高执行效率，提高危机控制和处理效果。
（4）动员与参与机制。公共危机管理需要广大民众的广泛参与。社会力量的参与，一方面可以缓解危机在社会中产生的副作用，使公众了解真相，祛除恐惧，消除危机伴生的流言、恐慌等副产品，起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面可以降低政府救治危机的成本。由于社会力量的参与，信息通道畅通，政府决策的可信度和可行度得到提高，这有助于降低政府政策的制定和执行成本。在我国这一机制的主要内容是，充分发挥人大和政协的监督作用，同时要积极动员各种群众团体和民间组织参与危机事件的管理，发挥它们的作用。在遇到重大危机时，还需要充分发挥国际合作机制的作用。
（5）信息与沟通机制。信息与沟通机制主要包括：公共危机应急报告制度、举报制度、信息分析制度及信息发布制度等。公共危机应急报告制度主要是指危机发生时，任何单位和个人对危机事件不得隐瞒、缓报、谎报、漏报等，也不得授意他人有上述任何行为。接到下级的报告应立即组织力量进行核查、确认，采取必要的控制措施，并及时向上级部门汇报。举报制度是指包括公共危机管理部门在内的公共管理部门和社会大众有责任向上级机关报告危机，检举揭发当地危机管理部门的隐瞒不报行为。信息分析制度是指公共危机管理部门在收集到相关信息后，建立规范化的统计分析制度，统一人员、时间、内容、报表等，通过运用各种科技设备和方法等，对上述信息进行全面、准确的分析，以供决策层参考。信息发布制度则主要是指在危机处理中，公共管理部门要通过各种媒体渠道，及时向社会发布真实信息，以争取社会的理解、配合和支持。沟通机制是指在整个危机处理的过程中，不仅上下左右各部门之间要加强信息沟通交流，而且要与媒体、公众之间及时进行信息沟通交流。
（6）保障与配合机制。物质保障系统包括资金支持和物资支持两个方面，是公共危机管理中的重要支持系统。这里主要是指通过物质保障机制的建立，把危机管理中资金和物资的供应纳入常规公共管理中，通过立法和制定各项制度，做到手续完备、专账管理、专人负责，切实保障在危机发生时，各种必备的物资能迅速到位，灵活调配，真正起到保障作用。危机一旦发生，各相关单位都应该积极配合指挥中枢的工作，不拖后腿。当然，这里的保障与配合，不仅指物质方面和相关单位，也包括精神等各方面和全社会的保障和配合。
（7）善后与评价机制。指在危机结束后，危机管理部门需要做两件事：一是善后工作，如受灾群众的心理干预、灾后重建等，这需要发挥心理干预机制和灾后重建机制的作用；二是及时分析危机产生的原因、后来的发展趋势、造成的危害以及在这场公共危机管理过程中，各管理主体的功能发挥情况如何、相互间的配合怎么样、职责履行是否到位，等等。在总结经验的同时，也要吸取教训，通过进行总结和反思，为下次更好地应对危机提供借鉴。
（8）责任追究机制。这一机制主要是指根据公民的意见和反映对危机管理中政府的责任落实情况进行评价，对造成严重损失的，要追究主要责任人的责任，对违反决策程序给国家和人民群众利益造成重大损失的，要追究部门主要领导和当事人的责任。建立责任追究机制，实现政府责任制，重点和难点是建立完善的责任监督体系。通过建立包括政府内和政府外的、部门内和部门外的、自上而下的和自下而上的各种监督，强化政府相关机构和人员的责任意识，不断完善公共危机管理中的责任追究机制。
（三）完善我国公共危机管理机制的现实意义
近年来，各种灾难和危机事件不断发生，给世界各国造成了巨大的损失和影响。各国也纷纷采取行动和措施，着手提高政府和社会应对重大突发事件的能力。普遍的趋势是通过建立和完善危机管理机制，强化对危机事件的综合管理和全过程管理。这种做法和经验在有关国家应对危机的过程中发挥了重要作用。对于我国这样一个正处于社会转型进程中的发展中国家来说，建立和完善一整套快速、通畅、有效的公共危机管理机制，不仅能够在面对危机时临危不乱，应对自如，快速化解，把损失减少到最小，而且一定意义上还可以推动我国行政体制改革和法治建设的步伐，促进经济社会科学和谐发展。
1.完善我国公共危机管理机制有利于促进社会和谐稳定
一方面，从政府职能的角度来看。政府职能指的是政府的职责和功能，它具有两重属性，即政治统治职能和社会管理职能。其中社会管理职能的直接目标就是维护社会稳定和推动社会发展。通过完善我国的公共危机管理机制，加强政府对危机事件的管理，保护每个社会成员的人身权与财产权，维护整个社会的公共安全，有利于政府履行其社会管理的职能，从而促进社会的和谐稳定。
另一方面，从现代国家政治目标的角度来看。社会和谐稳定是现代国家共同追求的起码政治目标，也是一切社会赖以有序生存和发展的起码条件。因此，任何一个政府都具有不可推卸的预防、管理和消解公共危机的职责。只有建立起一整套现代国家体制下的公共危机管理机制，才能及时疏通社会能量释放管道，有效控制各种危机，防止它们发展成危害国家稳定、摧毁社会秩序的全面升级的公共危机。
2.完善我国公共危机管理机制有利于提高政府行政效能
一方面，从政府行政效能的角度来看，所谓行政效能，是指国家行政机关和行政人员，为执行和完成政府任务和行政目标从事公共行政活动发挥功能的程度，及其产生效率、效果、效益的综合体现。行政效能具有经济数量方面的含义。即用最少的时间、最快的速度，花费最少的人力、物力、财力实现行政目标。这就要求政府在危机管理中，通过完善危机管理机制，加强预防、控制和协调等，以最少的代价来达到其减轻灾害危害、保护公民生命财产安全、维护国家安全的社会效益，以提高政府的行政效能。
另一方面，从政治合法性的角度来看，在现代社会安全管理中，政治合法性问题是不可回避的。所谓的政治合法性是指社会公众对政府的认同感。这种认同包括对意识信仰、政治结构、行政行为以及对政府实际作为的产出和绩效的认可。在危机管理中，政府通过完善危机管理机制，有效控制危机进程，减少危机带来的损失，同时改进政府结构，完善公共政策，用成果和绩效来取得人民的信任，从而提高政府的政治合法性。
3.完善我国公共危机管理机制有利于推进依法治国的进程
一方面，从法治角度来看，现代国家下建立公共危机管理机制就是将这种机制的建设纳入国家法治与法制建设的轨道，依法设立公共危机管理机制。这样可以使政府公共危机管理权力的行使于法有据，同时，也有利于保护公民的基本权利。在危机状态下，政府行使紧急权力必须依法设立一套规范的危机管理机制，规定应急组织的设置、权限及必须遵守的程序，这样既符合依法行政的原则，又有利于对公民基本权利的保护。
另一方面，从立法的角度来看，完善我国公共危机管理机制有利于建立和完善紧急状态法律制度。不断完善危机状态下的法律法规的建设本来就是公共危机管理机制的题中之义，世界各国也纷纷制定专门的紧急状态法，力图用专门的立法来摆脱公共危机。到目前为止，凡是公共危机管理机制健全的国家和法治国家，都有一套以紧急状态法为龙头的、完整的紧急状态法规体系，同时还有各种专门条例、规章作补充，以有效地应对各种公共危机。
二、我国公共危机管理机制的现状分析
经济合作与发展组织在2003年发表的《21世纪面临的新风险：行动议程》，提出了危机管理机制的新观点：（1）具有国际先进水平去评估、预防、应对传统的和新型的危机或危险；（2）加强应急反应，不仅在灾害或危机发生之前，而且发生过程中、发生之后都应立即采取行动；（3）采取综合、协调的方式，把政府、支援者、民间机构团结在一起，做好预先计划、组织和安排；（4）利用新兴技术，进行有效监测和监视，落实紧急状态应急计划与做好协调工作，对媒体宣传进行合适的管理，控制成灾范围，在紧急行动上加强国际协调；（5）加强预防体制，指定明确的风险预防、监督责任和补偿、增加透明度和提供信息等措施和制度。
对照上面的几条要求，分析我国公共危机管理机制的现状，可以清晰地看到我国公共管理机制取得的成就与目前的不足。
（一）我国公共危机管理机制建设已取得的成就
1.全国应急预案框架体系基本形成
