登陆注册
1164900000020

第20章 实现中国梦与土地体制改革(1)

一、土地体制改革和立法的目的

土地制度改革是实现中国梦的重要内容之一,推进土地制度改革首先要明确土地立法之目的。土地体制的改革一定要推进,而且土地方面的法律也需要修改和颁布。但是,最后改革和立法后的体制和法律需要达到什么样的效果,这是最关键的。我认为,应进一步明确土地体制改革的目的。

一是应将土地体制看是社会主义市场经济体系的一部分,虽然土地有其特殊性,但是,从基础性的体制来看,还要以市场经济的原则配置土地资源;而不能变成主要以行政的方式配置土地资源。二是要形成能促进二元结构转型的、有利于城市化和农业现代化的土地体制;而体制和立法的结果,不能妨碍农村剩余劳动力向城镇转移,和阻碍土地流转,使农业不能规模经营。三是要提高土地资源配置的效率,合理分配土地资源,并节约使用土地资源。例如,使土地资源在城镇中的分配有利于我们产业结构的优化,保护我们的耕地,并且要防止漫不经心地耕种土地。如果土地资源仍然还是大量地配置到工业中,起不到促进服务业发展的作用;如果农业的生产率很低,耕地被撂荒;如果耕地没有得到保护,那么改革和立法还是不成功的。四是要将房价降下来,使大多数城镇居民,包括农村转移到城镇的人口,能买得起住房,使农村过剩劳动力和人口能向城镇永久性转移,并使城镇居民安居乐业;如果土地体制改革和立法后,80%以上的想买房的城镇居民及绝大多数进城的农民,买不起住房,那么改革和立法实际也是失败的。五是使全国性的土地,包括农村和城镇土地科学和合理地规划,并且各城市、交通、水利等规划,应与国土规划相协调,并严格按照规划分配土地,而且调整规划也要科学和民主;如果改革和立法后,解决不了目前一任长官一任规划,规划在各部门不相协调的状况,那么改革和立法也是不成功的。六是土地体制改革和立法,应当贯彻执政为民、以民为本、以百姓的生计为主、百姓的利益为重、不与民争利特别是不与农民争利的原则。如果这次改革,并以立法的形式确定的内容总体上仍是一部与民争利的法律,那么,我认为,从立法维护人民群众利益的方面看是不成功的。因此,需要对拟出台的法律的每一条款,及其后果,仔细评估,使其能够达到以上目的,而不是适得其反。

二、土地体制改革应调整好四个关系

土地制度改革涉及每个中国人的利益,如处置不当,则会有许多人因之梦碎。土地体制改革涉及体制和利益,以及粮食生产与住宅建设等各个方面,必须处理好一些重大的关系,才能稳妥并坚定地推进改革。

(一)政府管理与市场调节的关系

在有关土地法的修改和立法中,究竟是立一部《土地法》民法,还是立一部《土地管理法》行政法,有不同的意见。从目前的立法基础和相关法律的配套来看,一步到位立一部民法《土地法》的条件还不成熟,还是以《土地管理法》为宜。但是,需要指出的是,不能将要修改的《土地管理法》纯粹立为方便土地行政管理的法律。否则,就失去了修改《土地管理法》的意义。而其中最重要的,除了上面讨论的对土地相关者权益的认定和保护外,就是如何处理土地资源配置方面政府管理与市场调节的关系。

从政府对土地的行政管理看,主要应体现在这样一些方面:(1)大的国土规划,比如全国草原、森林、农业、独立工矿、城镇城市及城市圈等功能区的规划,国土、村庄和土地整治战略和规划;(2)应当与国土规划相协调的部门和行业土地利用规划,如林业、交通、水利、农业、海洋等土地利用规划;(3)城市和乡村建设规划,包括城市和乡村功能区的划分,建筑容积率的控制,城市道路、生态、工业、生活、商业、教育等功能区的划分;(4)对功能区规划内的土地实行用途管制,比如城市规划内用于生态绿地的土地不能用来建设住宅,对于住宅的层数和高度也要进行控制;(5)制定土地管理的实施细则,并加以实施;

(6)研究制定土地资源的利用战略、体制、政策,对土地管理的重大事项提交人大进行决策,并对决策加以执行;(7)对土地纠纷的仲裁等进行研究和提出意见。由于土地资源的特殊性,其资源配置,不可能完全交由市场调节,土地规划和用途管制必不可少。

然而,需要看到的是,城市化过程中人口到底向哪里流动和集中,经济发展中资金、技术和项目愿意往哪里投入,这是由地理区位、就业机会、工资水平、运输距离、交通条件、营商条件所决定的,而且是不断变化的,深层次是由市场机制调节的。因而,认为规划机关是万能的,有非常长远并且科学的预见性,实际上是不现实的。比如对每一个城市的人口和用地规模在十几年和几十年前就进行规定,但是,执行的结果,有的城市可能人口大量地增长,突破规划,而有的城市可能达不到规划预期的人口规模。因而,规划要在尽量科学的基础上,随着人口和生产要素的流动和集中趋势进行调整。

从我们推进城市化的进程来看,立法的一个重要功能,是使农民进入城市工作时,能够有自己的住地安居下来。然而,农民进入城市,开始时,收入低,只能居住在“城中村”和城郊租屋中,立法要对这些能使农民低成本居住的方式给以宽容;而且,为了降低农民居住的成本,立法应当在城市特定的地域,允许开辟一些平民区,并保护平民区的居住权益,使其家人能够团聚,减少人口在城乡之间的剧烈流动,防止农村人口过快老龄化,并加快一些小、散、远村落人口的迁移和其土地被整理复垦为耕地。立法上不要急于在未来还有6亿人口向城市转移的发展阶段中,片面地强调绝大多数城市建设的现代化和国际化,这实际上是不可能的。待到平民区的人口收入提高,逐步向其他区域转移;并且,在国家和各级财政逐步富强后,逐步地改造这些平民区,最终成为现代化的城市。

由于社会需求、价格、成本、利润等方面的变化,企业的进出,人口的流动,土地资源每天都会发生无数次的重新配置。对这种大量的土地资源的重新配置,如果国土资源部门都要管起来,实际上也是不现实的。对此,在规划和用途管制的前提下,其价格、交易方式等应当交由市场去调节。政府要做的事是,改革目前的行政垄断性的市场,让集体建设用地也进入市场,形成竞争性的土地供应市场。政府的职责是打击土地市场的囤积、垄断和利用垄断及不正当手段抬高地价;而不是像目前一样,体制和制度实际鼓励和促进了垄断性的抬高地价。特别需要指出的是,如果今后改革集体土地可以进入建设市场,或者承包经营地放开进行交易时,并强调到统一的交易市场内交易,则需要防止出现集中出售、供给垄断而抬高地价的局面发生。就像股票交易所一样,进入交易的土地一定要多家,许多土地可以随时随地交易,这样才能形成竞争性的土地供给市场。而且,由于土地的特殊性,一些土地也需要认可其场外协议出租、入股、抵押,甚至交易的合法性。

市场经济的一个重要规则是同物同价,集体所有制和国有土地应当同地同价,不能再实行征用补偿的办法。如果继续实行征用补偿的体制,即使提高征用补偿,一是与市场经济格格不入,二是仍然给政府和用地商剥夺农民利益保留了制度渠道,三是如果真正到农民中征求意见,或者农民代表在人大中真正是按比例产生,这部法律根本不会被通过。

(二)粮食安全与房价等社会安全的关系

目前提交讨论的土地修改法草案中,将耕地保护和耕地的占补平衡作为较为严格的条款加以制定。从我们13亿多人口、未来可能峰值达到15.5亿人口的大国来看,保有一定数量的耕地,保证粮食的安全,是非常重要的。但是,需要看到的是,人口要向城市流动,城市周围往往非耕地土地稀缺;许多城市坐落在平原地带,这些地带耕地连片,而就近占补平衡无法实现;片面的占补平衡,可能导致围湖围河造田,开垦草原和林地,有损于生态环境。此外,虽然城市化是节约土地的一种过程,然而,由于农民工不能永久向城市转移,农村的一些村落不能萎缩衰败并整理出耕地,在城市中他们还需要居住和工作的土地,可能需要更多的居住用地。因此,耕地怎样在数量上得到保护,土地到底怎样进行占补平衡,需要慎重考虑。

城市化到底需要多少土地,特别是城市中需要多少居住用地,农村什么时候衰败到什么程度,能整理出来多少土地,如果大部分农民在城市中买不起住房,农村的土地能不能被整理出来?这些都需要认真地进行预测和分析。从农业社会向城市社会转型,实际上意味着土地资源的一次重新分配。如果偏重于耕地的保护,而对城市化用地特别是住宅用地限制过度,其后果是城市中80%的需要住房的居民购买不起住宅,转移进入城市的农民劳动力和人口中95%在城市中购买不起房子;形成10%的有产阶级出租食利,90%的劳动阶级将工作30%以上的收入交给有产阶级,从而在财产和收入上恶化贫富差距;90%的居民辛勤工作,将收入的一大部分交给有房的有产阶级,有产阶级可以不工作和劳动靠住宅而食利,会形成劳动阶级对有产阶级的仇视和对社会的怨恨,积累社会动荡的风险;绝大多数进入城市的农民不能在城市中安家,而中老年回乡,不仅导致人口为谋生计的剧烈流动,而且农村人口老龄化程度在不久的将来也将大大高于城市。这些都将形成一系列比粮食安全更加麻烦和严重的社会问题。

因此,在改革和立法上,我们要在传统的粮食安全和非传统的房价、人口流动、人口老龄化、贫富差距等社会安全之间谋求平衡。绝对地只顾一方面,可能造成无法挽回的社会后果。在法律的有关条款中,不仅要有保护耕地的条款,也要加上国务院、国土、建设等政府部门保证土地供应、维护房价稳定、保证80%的中国城市居民能购买得起和拥有自己住宅的义务和责任。否则,只关注吃饱,不关注安居,至少在执政为民方面是有缺陷的。在具体的方面,如怎样占补,在什么范围内占补,在一些地区能不能占补,可能都需要认真地进行研究。此外,立法也要考虑技术进步、农业生产条件改善、规模经营、进口等对粮食安全的保证。

(三)土地改革和立法与财政体制改革的关系

土地改革和立法与财政体制改革一定要同步。改革和立法如果不涉及土地政府财政收入,不改变目前在土地和房产方面的税费收入方式,那么,改革将是不成功的,立法也是不完全和片面的。因为中央政府将正规税收的大部分集中,地方政府收入的很大部分来源于收费罚款和卖地。一是地方政府土地出让将几十年的土地租金一次性收上来,在一年中花掉,是不可持续的;二是一个城市规划面积总是有限的,但这种体制促使地方政府开发区热、房地产热、扩大城市热,有意将地价和房价抬起来,多获得出让收入。

显然,目前与地方政府有关的这种拍卖出让方式,应当彻底改革,并且最好利用这次立法,将其彻底纠正。所有的土地,不论集体,还是国有,不论政府收购后储备的,还是破产、转产要进行出让的,在转让时,可以直接由自然人和法人提交交易所经常性挂牌,用地商可以到交易所随时找地选地,交易可以随时进行,从而消除政府卖地的垄断性供地格局。

土地体制改革和立法的一些条款,不能迁就于目前的地方政府财政体制,而是要通过改革和立法改变目前这种不合理的卖地财政格局。总之,立法的一些条款的结果,应当:一是强制地方政府改革目前从土地拍卖上获得财政的收入方式,为土地交易收取增值税,房产收取房产税,对一些土地使用多的工厂和别墅等,收取土地使用税;二是强制地方政府清理目前在房地产上的各种税费,废除收费,简化税收,稳定收入渠道,并使政府在土地和房产方面的税收具有可持续性。

(四)农民土地保障与推进城市化与农业现代化的关系

同类推荐
  • 论道中国发展:金帝雅论坛实录

    论道中国发展:金帝雅论坛实录

    本书是西南财经大学发展研究院李晓西教授主持,在北京金帝雅酒店召集国内官产学界高层人士和著名专家学者畅论国际国内经济形势和政策(是谓金帝雅论坛)之实录文集。目前一共举办了十次。包括宏观经济分析、经济市场化、中国经济发展方式转变、科技战略、绿色经济、西部大开发回顾与展望、气候与经济、交通现代化、创新机制体制、文化体制改革与创新。真知灼见,精彩纷呈,极有价值。
  • 美国第一智库:白宫头号智囊兰德公司的秘密历史

    美国第一智库:白宫头号智囊兰德公司的秘密历史

    本书搜集了大量的历史资料,站在事实的角度为读者详细讲述兰德公司的发展历程,以及其成为“美国第一智库”的原因。除了讲述兰德公司的发展史之外,还分析了兰德公司的发展趋势,使读者在阅读本书的时候有更多的体会。
  • 能源博弈大战

    能源博弈大战

    以世界油气资源大势为背景,透过大国能源战略解读能源安全与能源外交博弈,针对科技进步下油气资源的延伸、替代能源的最新发展、各国对节能减排的共识、能源冲突解套以及国际合作中的求同存异、共谋多赢等问题,进行深入全面的论述,提出了独到新颖的见解。
  • 在学习《胡锦涛文选》报告会上的讲话

    在学习《胡锦涛文选》报告会上的讲话

    2016年9月29日,中共中央在北京举行学习《胡锦涛文选》报告会。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在会上发表重要讲话。
  • 人民公开课:中国共产党与国家治理体系和治理能力现代化(谷臻小简·AI导读版)

    人民公开课:中国共产党与国家治理体系和治理能力现代化(谷臻小简·AI导读版)

    重点高校名家教授汇聚一堂,以深厚学养高屋建瓴,教你以大历史观和全新角度看待中国的历史与道路、发展与崛起,让你真正读懂共产党,读懂中国,读懂社会主义。
热门推荐
  • 追妻无门:女boss不好惹

    追妻无门:女boss不好惹

    青涩蜕变,如今她是能独当一面的女boss,爱了冷泽聿七年,也同样花了七年时间去忘记他。以为是陌路,他突然向他表白,扬言要娶她,她只当他是脑子抽风,他的殷勤她也全都无视。他帮她查她父母的死因,赶走身边情敌,解释当初拒绝她的告别,和故意对她冷漠都是无奈之举。突然爆出她父母的死居然和冷家有丝毫联系,还莫名跳出个公爵未婚夫,扬言要与她履行婚约。峰回路转,破镜还能重圆吗? PS:我又开新文了,每逢假期必书荒,新文《有你的世界遇到爱》,喜欢我的文的朋友可以来看看,这是重生类现言,对这个题材感兴趣的一定要收藏起来。
  • 追妻无门:女boss不好惹

    追妻无门:女boss不好惹

    青涩蜕变,如今她是能独当一面的女boss,爱了冷泽聿七年,也同样花了七年时间去忘记他。以为是陌路,他突然向他表白,扬言要娶她,她只当他是脑子抽风,他的殷勤她也全都无视。他帮她查她父母的死因,赶走身边情敌,解释当初拒绝她的告别,和故意对她冷漠都是无奈之举。突然爆出她父母的死居然和冷家有丝毫联系,还莫名跳出个公爵未婚夫,扬言要与她履行婚约。峰回路转,破镜还能重圆吗? PS:我又开新文了,每逢假期必书荒,新文《有你的世界遇到爱》,喜欢我的文的朋友可以来看看,这是重生类现言,对这个题材感兴趣的一定要收藏起来。
  • 少主的玉面夫君

    少主的玉面夫君

    十七岁还待字闺中的少主在梅兰镇上看上了一个貌若潘安的男人,冒着触犯山规的危险将他绑上了山寨……几年之后,他眼含笑意地说道:“姝姝,这叫礼尚往来。”
  • 揆度

    揆度

    本书为公版书,为不受著作权法限制的作家、艺术家及其它人士发布的作品,供广大读者阅读交流。汇聚授权电子版权。
  • 爱上伪良民:我本无良

    爱上伪良民:我本无良

    她成绩优秀,但是却不是好学生,请假从不交假条,典型的霸王假,老师们总是拿她没有办法。他无良,可是却每次都让她得逞后功成身退,他觉得他上辈子一定欠了她什么,这辈子来还债的。当她爱上他,可是间歇性失忆的病症却让她忘了他,当爱已经降临,他们的命运将会被谁主宰……
  • 佣兵的战争

    佣兵的战争

    高扬是一个军迷,一个很普通的军迷,爱刀,爱枪,爱冒险。一次意外,高扬跑去了非洲,结果不幸遇到了空难,侥幸活命,却从此只能在枪口下混饭吃了,因为他成了一个雇佣兵。一个军迷,能在国际佣兵界达到什么样的高度?请拭目以待吧。
  • 夏不可慕

    夏不可慕

    她只是一介平民,却被一位王看上。可谁知王看上的不是她的人而是别的,权位之争,她是关键,最后的陨落,是谁带来的呢。‘’夏岚,如果不是你身上有我要的,你以为我会要你。‘’‘’呵,慕大王爷总算有受人要挟的时候‘’
  • 恰好暗恋你

    恰好暗恋你

    【甜宠1v1】传闻时氏集团的大老板时初清冷孤傲是亿万少女永远得不到男人。殊不知。时初将颜安晚抵至墙角,眉间泛着清冷:“最近有谣言说我对你图谋不轨?”颜安晚一脸义愤填膺,“胡说八道!”图谋不轨的人明明就是她!时初:“澄清一下,那不是谣言。”颜安晚:“……!!!”多年以后,当记者采访到国际知名珠宝设计师颜安晚是如何嫁入豪门,拿下那个亿万少女得不到的男人。颜安晚微微一笑:“我暗恋了他七年。”记者:“所以七年后你终于展开攻势了?”颜安晚:“不是,我后来才知道,他也惦记了我七年。”记者:“……”时初出现在采访的镜头,摸了摸她的头:“乖。”记者:“……”
  • 到底怎么吃才健康

    到底怎么吃才健康

    红色警告:你习以为常的膳食习惯很可能是错的。吃得不健康,你就不健康。膳食能“治病”也能“致病”。到底怎么吃才健康,告诉你哪种食物与你的体质最契合。
  • 与孩子的10个重要对话

    与孩子的10个重要对话

    本书在篇章设计上颇费心思,全书共分10章,10个话题,每个话题有7个小标题。父母可以循着本书的话题安排,每天和孩子探讨一个小问题,每星期完成一个对话主题。父母自己安排和孩子的对话,一个话题接着一个话题,很容易落实在实际的生活中,很有实用性。学贵力行,一旦把这些真正落实在生活中,10个星期就能扎下孩子一生幸福的根基。本书引用了大量现实生活中的真实案例,从而更具说服力。本书是与为人父母者的真诚分享,对于现代的父母来说,是一本简单直观、实用性很强的家庭教育参考书。