§§§第一节政府理论概述
城市政府是国家机器的一部分，是行政公共部门，属于上层建筑范畴。不同国家的城市政府的性质和职能，是由国家政权的性质及其所实行的社会经济制度所决定的。政府和国家是紧密联系的，二者既相互区别，又密不可分。现代城市政府的职能定位、政府的体制与分类、政府与市场的关系、政府的权力与责任以及城市政府改革等，都是当今政府理论需要研究的重大问题。
城市居民与政府，在现代条件下有着不可分割的密切关系。政府与制度、政府职能及其转换、政府改革是当今政府理论研究中的关键问题。
一、政府与制度
（一）政府的概念
古今中外，关于政府概念，众说纷纭，歧义纷见。
在中国古代，“政府”一词是指“政务”与“官府”的结合，是官员治理政务的处所。中国古代实行君主专制政体，皇帝把国家的立法权、司法权、行政权集于一身，官员就成为执行这些权力的人。因而，治理政务的地方，不仅仅是官员处理一般行政事务的地方，而且也是处理立法、司法等事务的地方。换言之，中国古代的“政府”既是统治机关，也是执行机关和管理机关。
在近现代，中国民主革命的先行者孙中山将国家权力具体解释为民权和治权。民权，即人民权，指的是政权，包括选举、罢免、创制、复决四种权力。治权，指的是政府权，包括立法、行政、司法、考试、监察五种权力。孙中山认为，“政府”是处理立法、行政、司法等事务的机关，兼而具有统治、执行和管理的职责。中国政治学的开拓者邓初民说：“由于国家权力的运用，必须发生出一系列的立法、行政、司法的政治行为，要司掌这些行为，必须有立法、行政、司法等政府机关（中央政府和地方政府），设官分职，各司其事。这就是政府明确质直的说明。那么，政府不过是执行政治任务、运用国家权力的一种机关罢了。”中国台湾学者杨幼炯把政府与国家进行比较研究，在此基础上，界定了政府的概念。他指出：“国家是为增进共同目的，满足共同需要，有政治组织的人或团体；政府则是陈述、表示和实现国家意志的代理机关或代理者，但它并不是国家本身，就如一个公司的董事会不是公司的本身一样。国家是一个由人民所组织而成的政治社会，不受外来的统治，对内完全自主。政府就是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关。”他们的共同点是都把“政府”看成是包揽立法、行政、司法事务的统治、执行与管理机关。
在现当代中国有关政治学和行政学的教科书、专著及辞典里，对于政府的定义有两种说法。一种是罗豪才在其主编的《行政法论》中所指出的：“国家行政机关是一个国家的统治阶级运用国家权力，组织和管理国家行政事务的机关。国家行政机关又称国家管理机关，简称政府。”另一种意见认为，政府有狭义和广义两种解释。狭义认为，政府是指中央和地方各级国家权力的执行机关或国家行政机关；广义认为，国家的立法机关、行政机关和司法机关，都称为政府。
在西方学术史上，为“政府”下定义最早的美国学者罗杰·威廉斯认为，政府是表达社会意愿的具体机构，是为公众服务的联合体，目的纯粹在于增进人民的福利。被称为“政府理论第一人”的英国思想家约翰·洛克在1690年出版的《政府论》一书指出，政府是人们自愿通过协议联合组成的共同体，共同体的权力属于其中的绝大多数人，政府就是代替大多数人行使权力的“裁判者”。
深受约翰·洛克思想影响，18世纪法国伟大启蒙思想家让·雅克·卢梭在其代表作《社会契约论》中明确区分了“政府”和“国家”这两个概念，对“政府”下了严格定义：“什么是政府呢？政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以使两者得以相互适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”在这里，卢梭所说的“主权者”指的是国家，他所设想的国家是“自由”的人民“自由协议”的产物。人们同意将自己的权利转让给国家，国家必须保护一切缔约者的自由、平等、生命和财产，体现人民的“公意”。为了保护人民的自由、平等、生命和财产等权利，在国家这一主权者与人民之间，应有一个沟通二者的“中间体”，这个“中间体”就是政府。但是，“政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人”。同上。这是典型的社会契约论思想。无论是约翰·洛克，还是让·雅克·卢梭，他们都认为，国家的一切权力属于人民，政府是公共权力的执行者。
现代城市政府，一般被认为是国家行政机关的一部分，是国家机构的重要组成内容。
第十三章现代城市政府从政府和社会的关系来说，政府是社会管理的总机关。社会事务百业千行，千头万绪，层次繁多，范围广泛，公共利益又涉及每一个人。因此，要管理好如此纷繁复杂的事务，兼顾每个人、每个群体的利益，必须有权威、严格而周密的法律，公平、廉洁而高效的行政管理，公正、正义而严明的司法，否则就无法维护社会秩序，因而也就无法维护一个国家。
（二）政府组织的特征
政府既是对人类精神生活起作用的巨大力量，又是为了管理公共事务的一套组织安排；既是管理机构，又是政治组织。从一般意义上来看，组织是人类生存和活动的一种基本方式，是为了实现共同的目标、按照特定的结构方式而形成的开放性的、动态的人群共同体。作为政府组织，主要具有以下三个方面的特征：
1.合法性。政府的合法性表现为政府权力的取得与运用、政府的产生程序与运行方式，必须符合宪法以及有关法律原则和法律规范，而且必须符合社会价值观念和价值规范。前者是“合法律性”，但合法性又不仅仅局限于这些内容，更重要的是根据有关价值体系所判定的、由社会成员给予积极的认可与支持的“社会普遍承认”。“合法律性”是强制力的结果，“合法性”是心理、伦理、理性等力量综合作用的结果。“如果一个社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，还因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政府就是合法的。”所以，只有具有合法性基础的政府，才是公民认可和支持的。自古以来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持。政府合法性出现问题，就会导致政府的危机。
2.公共性。政府的公共性是指政府的产生、存在的目的在于最大化地谋求和实现公共利益。政府从来不会公然宣称自己丧失公共目的而沦为私人机构。政府以公共利益作为其行为取向和衡量标准，为了维护公共利益，政府必须保护国家安全，提供社会福利，保障公民财产，运用法律手段惩治违规者等。与之相应，政府所拥有的权力无论是从源泉上还是从目的和用途上都必须是公共的，必须服务于公共利益，而不是某个政党、某个社会集团或个人的牟利工具，否则就是公共权力的异化。
3.权威性。政府的权威性是指政府的力量和威望以及政府依靠人们公认的力量和威望而形成的支配力量。它主要表现为两个方面：一是政府的权力是以国家的强制力为后盾的；二是政府在必要时可以采取强制性的行政制裁。前者说明，政府是国家的组成部分，是国家权力机关的执行机关，在很大程度上是国家的代表，代表国家行使职权，正是这种法权地位，决定了政府是以宪法、法律和武装力量为后盾的，具有强制性和权威性。公民和社会组织有义务服从及配合政府制定的法律法规、决策决议、公共管理，否则将依法受到制裁。后者说明，政府根据宪法和法律的授权，依靠公共权力实行强制性管理。政府对某一公共事务作出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将有可能受到处罚。需要注意的是，政府的权威性可以来自于强制力，但若仅仅依靠强制，权威化的社会基础并不稳固。政府的权威性更重要的应来自于它的合法性，即社会成员因为对政府的认同而产生的自觉自愿服从。在专制政体下，政府强制性的权力无限膨胀，政府统治触角已经伸到社会的各个角落，从表面上看，政府力量很强大，但并不等于政府拥有至高无上的权威。
（三）制度的内涵及构成
制度是一种普遍的社会现象，也可以说是社会的游戏规则。制度是决定人们在政治、经济、文化等方面的相互关系而人为设定的一些制约，要求全体社会成员共同遵守的、按一定程序办事的系统化、组织化规则。在中国早期的经济史学和政治经济学著作中，制度是一种基本的经济范畴，是指一种社会和经济的体系、系统，也是一套长期存在的人类行为的规范化模式。
制度是制度经济学的一个重要概念。西方早期制度学派的创始人凡勃伦认为：“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯；而生活方式所构成的是，在某一时期或社会发展的某一分阶段通行的制度的综合，因此从心理学方面，可以概括地把它说成是一种流行的精神状态或一种流行的生活理论。”在凡勃伦看来，在人类行为的基础上逐渐形成思想和习惯，进而形成制度，制度产生后，就对人类的活动产生约束力。早期制度学派的另一位代表人物康芒斯在其著作《制度经济学》中，把制度比喻为一座建筑物，在这座建筑物中，有着法律和规章的结构。他说：“如果我们要找出一种普遍的原则，适用于一切所谓属于制度的行为，我们可以把制度解释为集体行动控制个人行动。”在他的定义中，“集体行动”成为制度最基本的规定性。康芒斯既强调制度的社会意义，又重视制度的行动意义。在吸收了早期制度学派的有益成果的基础上，后来的新制度经济学对于制度又有了进一步的阐发。在新制度经济学家中较早对制度概念作出明确界定的是美国学者T W 舒尔茨，他明确指出：“我将一种制度定义为行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”
制度有不同类型，可以从不同的角度、按不同的标准划分。制度的构成大致有以下三个方面：
1.正式约束。也可称正式制度，是指人们有意识创制的，具有强制力的一系列法律、法规、政策和规则。它通常由公共权威机构制定，也可以由有关各方协商制定，主要包括国家法律、政府政策条例、组织章程、经济合同等。它是一种一般意义上的制度，体现一个社会的制度化水平。正式制度的形成和作用是自上而下、人为强制的结果。按照新制度经济学的观点，正式制度具体包括四种规则：第一种是在分工体系中的责任规则；第二种是可以做什么、不可以做什么的规则；第三种是赏罚规则；第四种是投入产出比较规则。
2.非正式约束。非正式约束是随着社会发展和人类进步逐渐形成的，包括价值观念、伦理道德、风俗习惯和意识形态等因素。它是决定人们社会行为的重要规则或约束条件，具有非强制性的特征；也是人们在长期交往中形成的，具有持久生命力，并构成一个国家或地区、民族文化的一部分。在一定意义上，可以把非正式约束理解为一种心理约束。其中起关键作用的是意识形态，是构成正式制度约束的指导思想和理论基础。它主要倾向于从道德上判定劳动分工、收入分配和社会现行制度结构。非正式约束中的一项主要内容是习惯，它是人们处理所熟悉环境中的问题时所遵循的有效行为规则，是制度构成的组成部分。
3.实施机制。这是制度构成的重要组成部分。人们判断一个国家或地区的制度是否有效，除了看这个国家或地区的正式制度和非正式制度是否完善以外，更主要的是看这个国家或地区制度的实施机制是否健全。离开了实施机制，任何制度尤其是正式规则就形同虚设。如果一个国家或地区只制定法律而没有建立起与法律制度相配套的实施机构，那么，这个国家或地区的法律制度就不可能发挥其应有的功效。
新制度经济学家强调，在经济活动的复杂交换中，由于人的有限理性以及机会主义行为动机的促使，建立实施机构尤为必要，这样才可以为合作者提供足够的信息，检测对契约的偏离，通过强制性措施来保证契约的实施。
在经济生活中，制度实施机制的主体一般都是国家，即交换者委托国家来执行实施职能。这样，交换者就与国家之间形成委托代理关系。国家是否有效地执行实施职能，取决于实施者对问题的认识和处理，以及是否有足够维持实施机制的资金。同时，检验一个国家的制度实施机制是否有效，主要看违约成本的高低。强有力的实施机制将会使违约成本很高，从而使任何违约行为都变得不划算，即违约成本大于违约收益。经济学家分析，当某人从事违约行为的预期效用大于将时间及另外的资源用于从事其约定活动所带来的效用时，他会选择违约。因此，人们选择违约就在于利益大于成本。
概括地说，制度具有强制性、确定性、有效性和平等性等特征。在制度面前，人人平等，任何社会成员的合理合法权益，制度都要予以同等保护，平等对待。由于制度是由人所制定的，受人的理性和各种条件因素以及社会多变的影响，现实中的制度不可能都是完美无缺的，因而都会有一定的相对缺陷性。而且，任何制度都有可能是一把“双刃剑”，好的（善的）制度会促使社会成员相互合作、互惠互利、扬善抑恶，实现社会幸福；而坏的（恶的）制度会导致好人忍气吞声，坏人横行霸道，社会罪恶不断发生。正如邓小平所指出的：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可能使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
二、城市政府职能及其转换
（一）城市政府职能的概念
城市政府职能通常是指政府在城市公共事务的管理过程中依法履行的各项职责和功能的总称，代表了城市政府活动的基本方向，反映城市政府行为的基本目的和宗旨。城市政府的主要职能是组织本辖区的政治、经济、文化和社会活动，规划、建设与管理地方公共事务，为城市居民提供优质高效的公共服务。中国城市政府职能的内容十分广泛，但其核心内容是执行国家的法律、法规、政策和上级政府的决定，实施同级人民代表大会的决定，做好辖区内的地方公共事务。
