§§§第三节现代城市管理的主要职能和管理体制、方法
现代城市管理，应该管什么，如何管，是一个十分重要的问题。它涉及管理的职能、体制与方法，实际上也是探索城市管理的规律性与科学性。
一、现代城市管理的主要职能
现代城市管理职能是指城市政府管理的功能和作用，它是城市政府的职责和职权赖以确定的基础。现代城市管理作为过程，包括调研、决策、计划、实施和反馈等环节，在不同环节和不同层次上，侧重点又有所不同。一般来说，宏观管理侧重于决策，即对城市多维空间发展方向、重点、范围及重大问题作出选择和决断；中观管理，特别是微观管理，则侧重于实施，主要是进行具体指挥、服务和监督。现代城市管理职能可以从不同角度进行分类，可以强调不同的重点和特点。按一般管理学原理，通常把管理职能分为组织职能、控制职能、领导职能、协调职能和激励职能。虽然这种划分主要是对于企业管理而言，但有些方面与城市管理相通之处。
（一）组织职能
组织是分工与合作的产物。任何组织都是在一定的环境条件下生存和发展的。管理者的主要任务之一就是要使组织不断发展、完善，使之更加富有成效。城市管理也要依靠并发挥组织的作用，要有合理的组织结构、组织设计，发挥团队精神。同时，需不断地克服机构和组织自身的缺陷，以适应外界的变化。一个健康有活力的机构和组织，必须时刻评估自己的组织效能，掌握组织自身的发展规律，敏锐地洞察外界环境的变化，扬长避短，不断自我变革、自我完善，尤其是要防止和克服组织老化，不断增强组织活力。
（二）控制职能
控制职能是城市管理活动的基本职能之一，是管理的一种形式。同其他城市管理职能相比，它具有不同的性质、内容和方法。控制就是对城市各系统既定的计划、标准和方法所进行的检查、监督及纠正，以确保组织目标的实现。控制职能几乎包括了管理人员为保证实际工作与计划一致所采取的一切活动。
城市管理控制职能的种类很多，从城市控制的时序上划分，可分为预控制、现控制和后控制三类。城市的预控制，也可称事前控制，是指整座城市或部分地区在建设前作出的各种规划和管理法规，如城市总体规划、体系规划，城市生态环境规划、城市土地利用规划以及其他城市专项规划等。城市现控制，也称过程控制，是指对正在进行的活动给予指导与监督，以保证活动按规定的政策程序和方法进行。城市的后控制，也称更正性控制，是对已发生的违控行为进行追究，如对违章建筑的拆除或处罚等。
按照控制来源划分，又可分为正式组织控制、群体控制和自我控制。正式组织控制是由管理人员设计和建立起来的一些机构或规定来进行的控制。群体控制是基于群体成员的价值观和行为准则，由非正式组织维持的规范活动。自我控制是指个人有意识地按某一行为规范所进行的自我约束。
按照控制信息的性质划分，可分为反馈控制和前馈控制。反馈控制，是指用过去的情况来指导现在和未来。控制论的创始人维纳（Winer Norbert）曾指出，自然界经由信息反馈来发现错误，并引发更正错误的行为过程，以此来控制它们自身。这个原理几乎适合于一切控制过程。前馈控制，又可称为指导未来的控制。它的具体办法是不断利用最新的信息进行预测，把所期望的结果同预测的结果进行比较，采取一定措施使投入和实施活动与期望的结果相吻合。
按照控制的手段划分，可分为直接控制和间接控制。在现代城市管理活动中，直接控制通常是通过行政手段进行的控制行为。采用行政命令是一种最直观的也是最简单的办法，但直接控制的应用存在一定的界限，超出界限则势必会带来一定负面作用。间接控制，是相对于直接控制而言的，一般是指利用经济杠杆进行的控制，主要是利用税收、信贷、价格等经济政策和经济措施。
（三）领导职能
领导职能是城市管理的重要职能。领导的本质是一种影响力和决策，即对一座城市、一个组织为确立目标和实现目标所进行的活动施加的影响。领导者是实施领导的人，或者说领导者是利用影响力带领人们或群体达到组织目标的人。领导者的主要任务有两项：一是完成上级和组织交给的任务；二是尽可能满足组织成员的需要。领导职能直接影响城市效率和质量，决定城市发展的成败。
领导者的影响力主要来自两个方面：一是来自于职位权力。由于领导者在组织中所处的位置由上级和组织赋予的，所具有的权力随职位的变动而变动。有职就有权，无职就无权。二是来自于个人魅力。这种魅力不是由于领导者在组织中的位置，而是由于自身的某些特殊条件才具有的。如领导者个人具有的高尚品德，丰富的经验，卓越的工作能力，良好的人际关系和工作作风；领导者善于体贴和关心他人，令人感到可亲、可信、可敬。这种魅力不会随着其职位的消失而消失，其影响力是发自内心的、长远的。所以，一个好的城市领导者要破除对职位和权力的迷信，清楚地认识到，职位只能带来权力，而不能带来威信。领导者需要靠自己的威信去发挥自己的影响力，要靠勤政、廉政、公道去正确地使用权力，绝不允许利用职权谋取个人私利。
（四）协调职能
城市管理的协调职能，是指城市政府调节、处理城市各构成要素之间的关系，以保证城市和谐而有节奏地运行。现代城市是一个规模庞大、要素众多、关系复杂的多目标、多层次、多功能的系统。城市内部存在着多种利益主体，各个利益主体的行为方式需要协调，以确保城市整体发展目标的实现。所以，协调职能是城市良好运转不可或缺的必要条件。协调的内涵包括对内和对外两个方面。城市管理对内协调的核心是领导层内部、城市政府各部门之间的沟通，主要是及时交流信息，形成内部相互协同的关系。对外协调的核心是调节，主要是处理好与社会公众、传播媒体、企业以及非正式群体等各方面的关系。有的学者认为，管理的中心职能是调节，调节的主要原则和方法是导顺制逆。这是无为而治与有为而治、人治与法治相结合理论的演绎。具体地说，城市政府协调职能的主要内容是正确处理与协调如下关系：①城市发展与人口的关系，②城市经济发展与社会、生态发展之间的关系，③城市经济发展与基础设施建设的关系，④城市政府各部门之间的关系，⑤城市内部企业之间以及企业与科研单位之间的关系，⑥城市政府与社会团体、城市居民之间的关系，⑦城市与周边地区以及乡村之间的关系，⑧城市与外界、国际交往的关系等。说到底，现代城市管理过程中的协调的本质就是使事物和谐、均衡地发展，共同协作可以创造生产力。
（五）激励职能
现代城市管理已经由主要对物的管理进入对人的管理的新阶段。所以，充分调动人的积极性，发挥人的智能因素、能动因素，是城市管理的重要条件。城市管理不是一个人的管理，而是分层次的众人参与的共同管理。因此，不论是管理者，还是被管理者，他们的积极性调动得如何，能动作用发挥得如何，与城市管理的成效关系很大。调动起城市各级管理人员以及全市人民的积极性，发挥大家的作用，对提高城市管理效率、保障城市管理的顺利实施极为重要。而人的积极因素的调动，人力资源的开发，必须依靠有效的激励。故而，激励职能也是城市管理的重要职能之一。
所谓激励，就是创设满足人们各种需要的条件，激发工作的动机，使之达到设置目标的特定行为的过程。为了达到激励的目的所设置的目标，不仅是为了满足组织成员的个人需要，而且最终还有利于完成组织目标。同时，又是激励者的迫切需要。已经满足了的需要，不可能激发动机，或激发动机的强度不高，也达不到预期目标。故目标的设置要适当，既不能轻而易举地俯拾即得，又不是高不可攀，应是通过一定努力可以达到的。设置目标时，最好让大家参与讨论，以便更好地全面调动积极性。
二、健全和完善现代城市管理体制
加强现代城市管理，关键是健全和完善城市管理体制。城市管理体制是城市管理体系和管理制度的总称。城市管理体制所要解决的最主要问题是如何协调和处理城市与国家、城市与地区、城市与城市之间和城市内部各部门、各单位之间以及与市民之间的利益关系。城市管理体制是否科学、合理、有效、健全与完善，关系到城市管理的机能和效能，关系到城市功能的完善与发挥。由于城市在整个国家经济、社会、技术发展中占据主导地位，城市管理体制在整个国家体制中也就具有特别重要的地位。
中国过去在城市管理体制上的主要弊端是条块分割，管理职责不清，层次不明，统一管理与分级管理不能有机结合。长期以来，中国城市管理缺乏统一性，基本上是沿袭分散管理的做法。城市中的企业办社会，大而全，小而全；单位独立化，自我配套发展，形成一个个自我独立的体系；社会专业分工的发育受到限制，城市功能削弱，问题解决不力。结果是机构重叠，人浮于事，政出多门，效率低下。因此，城市管理首先需要加强统一管理和综合开发，特别是加强对城市公共事业，包括供水、排水、供电、供气、供热、通信、消防、堤防、环境卫生、园林绿化、教育、广播电视、街头事务等的统一管理。城市综合开发，包括新城建设和旧城更新。加强统一管理，有利于克服条块分割，城市规划、建设、管理相互脱节的弊病。这是社会化大生产和城市现代化发展的必然要求。
加强统一管理并非意味着城市的一切活动都须由城市政府来决策或指挥。所谓统一管理，主要是对城市这个分层次组织起来的大系统进行调控和综合管理。大系统下的各个子系统，仍然要由各级政府或部门进行分级管理。在中国，一般大中城市实行三级管理：微观管理，是街道办事处和街道居民委员会对社区群众自治的管理；中观管理，是区政府对本区各动态因素的管理；宏观管理，是市政府对全市整体的动态因素的管理。小城市一般实行两级管理，即微观与宏观管理。无论是三级管理或两级管理，都必须体现统一管理与分级管理相结合的原则，而不是各自为政，条块分割。政府的各个业务部门虽然各有其业务管辖范围，但不是游离于市长、区长决策之外的管理层次，必须接受城市政府的统一指挥与协调。今后中国城市管理体制改革的重点是解决国家、省、地区的条条管理与城市块块管理交叉存在的矛盾。
城市管理体制的健全和完善，必须通过深化改革，通过城市管理机构和管理制度的改革来实现。条块要合理分工，条条要把集中过多、统得过死的工作放给块块管理。一是要精简庞杂重叠的行政机构；二是要充分发挥区、街道在城市管理工作中的主体作用，降低管理成本。
三、现代城市的管理办法
现代城市管理综合性很强，为了实现管理目标，必须讲究管理方法，运用多种管理方法和手段，相互配合。通常是用行政、经济、法律、咨询顾问、宣传教育等五种管理方法，简称“五管齐下”。
1.行政方法。它是城市管理活动最古老、最基本的方法，主要是依赖行政措施，直接对管理对象施加影响。诸如采用命令、指示、规定、计划、制定规章制度等方式对子系统及其要素进行控制。行政管理方法的优点是使被管理系统集中统一，纵向联系密切，信息传递迅速，便于管理职能的发挥，灵活性、针对性强，利于处理特殊问题。其局限性是，管理效果受领导者个人素质的影响，人为的随机性大。由于权力集中、层次多、垂直领导、强调条条作用，不利于子系统主观能动性的发挥，也不利于子系统之间的横向联系和作用。因此，在现代城市管理中，行政方法应与经济、法律、教育以及咨询顾问等管理方法相结合，取长避短，从而提高管理效率。
2.经济方法。即按照客观经济规律的要求，依靠经济组织，运用市场经济手段来管理城市。它包含两层含义：一是用经济方法管理城市经济。即根据国家统一的方针、政策，运用市场机制和经济杠杆，包括价格、税收、信贷等来调节供求，指导生产和消费，促进城市经济协调发展。二是用经济方法管理城市社会。主要是用经济的奖惩，促使城市居民及社会团体遵守城市的各种规定。无论奖还是惩都应该有一套完整的科学标准和规范化的执行方法，不可滥用，不能因人而异，否则将会削弱这种管理方法的正面作用，甚至引起市民和社会团体的一定反感。
3.法律方法。运用法律法规管理城市，“以法治市”，逐步建立起完备的城市管理法律体系，主要包括城市立法和司法两个方面。这是现代城市管理的基本手段，也是城市管理方法现代化的重要标志。城市管理法规包括土地、房屋、建筑、规划、市政、园林、市容、市场、交通、环境、卫生、环境保护、文物保护等方面的内容。这些法规，除来自国家统一制定的法律法规外，还有本城市立法机构根据实际情况制定的立法和法律性的规章制度。其目的是为了维护城市的正常运行，提高城市系统的功效。所以，城市法规应具有权威性、民主性、科学性、规范性、统一性和稳定性，不能朝令夕改，要有普遍约束力，必须人人遵守，成为城市社会活动中的行为规范。同时必须杜绝有法不依、执法不严，坚决维护法律的严肃性。
4.咨询顾问方法。即运用科学方法和先进手段对城市管理进行筹划。在现代城市管理中十分重视这种方法，它属于软件，而且是相当重要的。其主要任务是：一方面为城市政府及领导者服务。为城市管理制定政策、解决复杂问题提供各种选择方案及信息资料，提供优化决策的理论根据；另一方面为城市居民、社会集团从事生产、生活及其他活动提供咨询、指导。随着城市现代化和科学技术的发展，对咨询顾问方法的运用会越来越广泛。
