关于加强县级纪律检查工作的调查与思考
“郡县治，天下安”。县级在国家治理体系中处于承上启下的关键环节，县级及以下党组织和党员是党组织和党员队伍结构的“塔基”，落实“四个全面”战略布局和全面从严治党要求，管好党治好党，在县级十分重要。为此，必须加强县级纪律检查工作，强化执纪监督，用纪律和规矩管住大多数党员干部，促进基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的发挥。
一
在当前党风廉政建设和反腐败斗争严峻复杂的形势下，加强县级纪律检查工作对于落实全面从严治党要求、转变基层干部作风、维护群众利益、促进县域经济社会发展，具有十分重要的作用。
从基层党组织、党员占比和县级纪检机关地位作用看。县级及以下党组织、党员占全省总量的75%以上，是开展党的活动、落实党的工作、体现党的战斗力的重要单元和力量主体。全省137个县（市、区）以及1774个乡镇（街道）均设有纪委，县级及以下纪检干部14277人、占全省纪检干部总量的84%，县级纪检机关的工作又直接关系到乡镇、街道纪委的工作。县级纪委担负着监督执纪的重担和责任，加强县级纪律检查工作，对于全面从严治党，把纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数党员干部，发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，不断提升党的创造力、凝聚力、战斗力，巩固党的执政基础十分重要。
从改进基层党员干部作风需要看。落实中央八项规定精神和省委实施办法，开展纪律审查，强化监督问责，县级纪委发挥着重要作用。中央八项规定出台以来，我省查处县（市、区）乡科级以下党员干部“四风”问题占总数的83.3%，起到警示震慑作用。开展群众路线教育实践活动，促进了县级及以下基层干部作风好转。但也要看到，树倒根存，病原体还在，基层仍存在顶风违纪、不收敛不收手等问题，甚至变通、反弹。今年以来，全省纪检机关查处的基层党员干部违反中央八项规定精神的问题呈增长趋势，既有公车私用、公款吃喝、铺张浪费等问题，也有工作中形式主义、官僚主义问题。有的图形式、走过场，以开会发文抓落实；有的搞面子工程，报虚数字，搞假政绩。有的基层干部人在群众身边，心离群众很远，对群众生冷硬推，方法简单粗暴，甚至欺压、刁难群众。县级及以下党员干部离群众最近，与广大群众接触最多，群众往往是从所接触到的党员干部看党的作风，其作风状况直接影响党的形象，影响党群干群关系，影响社会风气。解决发生在群众身边的不正之风、促进基层党员干部改进作风，必须强化监督执纪，在这方面县级纪委具有不可替代的作用。
从查处基层党员干部腐败问题看。十八大以来，全省纪检监察机关接受涉及乡科级以下党员干部的检举控告占总量的88.7%以上，立查乡科级以下党员干部违纪违法案件占总量的97%。有的在土地征收流转、惠农补贴、拆迁补偿、旧村改造等方面徇私舞弊、以权谋私，有的甚至连扶贫救济、低保医保等保命钱、救命钱都敢贪，性质恶劣。有的吃拿卡要，不给好处不办事，给了好处乱办事。有的侵吞集体收益、贱卖村级资产和资源，一些案件涉案金额大，严重损害群众利益，群众反映强烈。有的小官大贪，职务虽低，但贪污受贿数额不小，群众称为“苍蝇的体格，老虎的胃口”。“苍蝇”的危害程度不亚于“老虎”，打“老虎”赢得广大群众拥护，严打群众身边的“苍蝇”，人民群众更支持。“苍蝇”多在基层，加大拍“苍蝇”力度，必须重视发挥县级纪委的作用。
从促进县域经济社会发展需要看。我省县域占全省面积的78%，人口和生产总值分别占全省的66%和54%，是经济社会发展的主阵地。在经济发展新常态下，目前一些基层党员干部规矩、制度、法纪意识淡薄，贯彻党的方针政策、上级决策部署不坚决，解决突出问题不主动，导致一些政策措施落不了地，出现“中梗阻”现象。有的不作为，怕出事、不干事，推诿扯皮，能拖就拖，个别地方因干部失职渎职，造成生产安全事故、群体性事件。有的乱作为，以基层特殊为由，工作随意，不按规矩和制度办事，拍脑袋决策、凭个人意志定事。严格监督执纪，是保证政令畅通，解决乱作为、不作为问题的有力手段。县级纪委履行监督责任，强化监督执纪，有利于营造风清气正环境，促进县域经济社会科学发展。
二
十八大以来，我省县级纪委认真贯彻中央纪委和省委部署，着力转职能、转方式、转作风，聚焦主业主责，强化监督执纪问责，各项工作取得新进展。一是着力推进“三转”。立足聚焦主业主责，全省县级纪委认真清理牵头和参与的议事协调机构，由平均81个，减少到11.6个；立足监督责任担当，规范纪委书记职责分工，县级纪委书记不再分管招商引资、征地拆迁、工程建设等工作，“三转”为加强县级纪律检查工作奠定了基础。二是正风肃纪取得成效。严格执行党的纪律，加强纪律教育，组织基层干部参加党风党纪知识学习测试，采取多种形式开展警示教育，督促党员干部自觉遵规守纪。认真落实中央八项规定精神，持之以恒改进作风，紧盯重要节点，明察暗访，严肃执纪查处，持续发力用劲。加大纪律审查工作力度，加强和改进审查工作，创新工作机制，探索适合县级及以下基层实际的工作方式，审查效率、质量明显提高，立案数量增加，全省县级自主审查立案数量连续两年增幅超过20%，为进一步加强县级纪律检查工作积累了宝贵经验。探索强化对领导干部的监督，在70个县（市、区）开展县级党政班子成员向同级纪委全委会专题述廉试点，通过廉政谈话、约谈、巡查等方式加强日常监督，促进领导干部廉洁从政。三是组织建设不断加强。加强领导班子建设，全省137个县（市、区）纪委书记按照规定职数、职级基本配齐。充实内设机构，县均内设机构和事业单位11个，有101个县（市、区）纪委监察局设有事业单位；落实中央纪委《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》精神，县均核定编制26人，实际在岗23.5人。加强派驻机构管理，县级纪检监察派驻机构实行统一管理，多数县（市、区）实行归口派驻模式，部分采取归口派驻和单独派驻相结合、归口派驻基础上的重点派驻模式。实行归口派驻的县（市、区）平均设派驻机构5.5个；县均核定编制31人，实际在岗21人。
由于县域历史文化环境、工作基础、体制机制等因素影响，县级纪律检查工作仍存在一些问题和不足。一是体制机制不完善。在“两为主”体制改革尚未落实到县级的情况下，双重领导体制缺乏具体程序和措施保障，县级纪委实际以同级党委领导为主，推进工作主要是按同级党委部署要求，纪检监察干部配备、考核、任免、调动等由同级党委为主决定，党委重视支持到位的，纪检工作开展就顺利、有成效，否则工作推进难、监督执纪难。纪委工作机制不健全，内设机构尚未调整，力量未集中到监督执纪上来；派驻机构统一管理不够规范，监督职责不明确，与监督部门关系不顺，融入难、了解情况难；县级纪委对乡镇、街道纪委缺乏有力领导指导，力量不足，压力传导不下去。反腐败协调小组职责、工作流程不清，反腐败协作配合不够。二是履行主业主责不够到位。虽在推进“三转”，但远未转到位，一些县级纪委职责定位不准，存在不想转、不敢转、不会转的情况；虽清理了议事协调机构，但仍承担一些临时性工作；有的县级纪委书记担心只抓主业主责参与经济社会工作少，导致地位边缘化，影响个人发展，明着不分管其他工作，暗中还在管。纪律审查不够有力，有的县信访举报量增长较快，审查核实立案数增长却较小；有的执纪偏宽偏软，存在选择性执纪，大事化小、小事化了的情况，没有真正把纪律和规矩挺在前面，缺乏抓早抓小主动性。县级纪委执纪监督仍不够有力，有主观原因，更主要的是客观上制约县级纪委监督执纪的因素较多，习惯于把纪委作为一个部门看待，履行监督责任难度大，影响监督实效；县域范围小，是“熟人社会”，说情干扰较多，影响着纪委监督执纪工作，这是县级纪委书记反映的面临的最大困难。三是机构设置和人员配备不够规范。机构设置和人员配备难以适应聚焦主业主责的需要，县级纪委内设机构小而全，据统计，有54个县（市、区）纪委内设机构11个以上，最多达15个，其中负责纪律审查的部门5个左右；人员少、力量分散，内设机构平均配备2.2人，全省有165名常委兼室主任；纪检监察室人员占全部在岗人员的20%。空编较多，全省县级纪委机关空编率为10%。人员少任务重的矛盾比较突出，有的地方一年审理100多起案件，审理室却只有2人。四是干部队伍素质能力还不适应。县级纪委干部普遍缺乏纪律审查业务专长，监督执纪问责能力不足，随着“三转”刚调到执纪监督岗位的干部，更缺乏监督执纪实践经验。干部年龄老化，据统计全省县级纪委46岁以上人员占36.4%，派驻机构为54%。由于县级纪委缺乏明确的干部资格准入规定，导致具有所需业务专长的干部较少，照顾性安排到纪检机关的占一定比例。对县级纪委干部的培训跟不上实际需要，一线纪检干部参加培训机会少，许多干部没经过系统培训。工作作风还不适应，有的执纪监督畏首畏尾，怕得罪人；有的作风漂浮，工作不实；有的考虑晋升多，面对职务晋升“天花板”，工作积极性不高。五是县级党委落实主体责任不够到位。有的对党风廉政建设重视程度不够，认为抓党建“虚”、抓经济“实”，明里重视，暗地里不重视；有的怕纪委纪律审查影响当地形象和个人“政绩”，或认为反腐败影响稳定、影响经济发展，对问题捂着盖着，甚至干扰阻碍纪律审查；有的对纪检干部配备、交流不够重视，空编长期得不到补充。有的虽然思想认识有一定提高，但落实措施不得力，虚抓空转问题突出，仍局限于开会、发文、讲话“老三样”，停留在口头上、纸面上；有的只挂帅不出征，一些应由党委抓的工作习惯性地推给纪委；有的讲起来头头是道，干起来抓不住重点，缺少管用的措施。压力传导机制不畅，一些工作由上级纪委布置到下级纪委，再由下级纪委向同级党委汇报，压力传导拐了弯、打了折扣；对县级党委落实主体责任督导检查力度不够，考核分量不足，导向作用还不强；责任追究不到位，主体责任倒查追究仍未落到实处。
三
加强县级纪律检查工作，应从县域实际出发，坚持问题导向，紧跟纪律检查体制改革进程，加大改革创新力度，通过推进领导体制和组织制度创新，促进县级纪委强化主业主责，履行好监督责任。
明确并压实县级党委主体责任。党的十八届三中全会《决定》第36条明确规定，落实党风廉政建设责任制党委负主体责任。按照这一要求，加强县级纪律检查工作，必须首先落实党委主体责任，这是关键。要明确县级党委对本地区党风廉政建设负有主体责任、政治责任，对本级纪律检查工作的领导责任，支持纪律检查机关履行监督责任，加强纪律建设，强化抓好是本职、不抓是失职、出问题是渎职的责任观念。建立县级党委及其主要负责人报告履行主体责任情况制度，定期向省、市党委、纪委作出报告。加强对县级党委履行主体责任情况检查考核，每年选择部分县（市、区）进行检查，注重考核结果运用，对履责不到位的，上级纪委约谈县级党委书记。完善责任追究制度，明确追责标准、追责程序、追责主体和罚则，加大对县级党委失职失责问题追究力度，倒逼主体责任落实。
针对县级特点，明确职责权限。根据县级纪委所处层级工作头绪多、任务重而具体的特点，在履职重点和方式上更要聚焦主业主责。为此，应按照党章规定进一步明确，县级纪委主要职责是维护党章党规党纪，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作；监督的重点对象是县级党政班子成员和县委管理的党组织、党员干部，负责对县委管理的党组织、党员干部遵规守纪情况的纪律审查，负责指导督促乡镇、街道纪（工）委履行监督执纪问责工作。根据职责规范纪委书记分工，不得分管主业主责之外的工作，进一步巩固清理议事协调机构成果，集中精力做好纪律检查工作。
完善体制机制，坐实县级纪委监督权。根据推进纪律检查体制改革工作进程，研究制定落实“两为主”的具体办法。在纪律审查上，先开展试点，逐步建立县级纪委受理的问题线索上报市级纪委，实行线索统一管理的制度；对重要问题线索的审查、对腐败问题的查处，以市纪委领导和组织为主。着手研究建立领导干部个人干预、插手纪委纪律审查工作的记录、责任追究制度。在干部使用上，落实县级纪委书记、副书记提名考察以上级纪委会同组织部门为主的规定，并适当加大异地交流任职力度；注重对工作成绩突出、表现优秀的县级纪委副书记的提拔使用。为更好履行监督职责，可以考虑明确县级纪委书记列县级党委副书记之后首位，重点县（市、区）的纪委书记由市纪委常委兼任，适当增加市纪委常委职数。健全反腐败协调机制，明确县委反腐败协调小组由纪委书记任组长，重点负责个案协调，成员单位各负其责。完善县级纪委发现同级党委及其成员问题向上一级纪委报告制度，明确该发现未发现是失职、发现问题不报告是渎职，应当严格实施问责。
整合机构和人员，把力量聚焦到主业主责上。按照“优化机构、厘清职责，盘活存量、内部挖潜，统一规范、权责一致”的原则，省纪委制定推进县级纪委内设机构调整指导意见，根据县域内人口和党员数量核定编制，分类设置内设机构，原则上设立办公室、党风政风监督室、信访室、审理室等和若干个纪检监察室，其他内设机构可以撤并。人员编制向主业主责倾斜，从事监督执纪人员不得少于70%。实行委局机关与派驻机构一体化管理，统筹使用现有派驻机构人员编制，保留少量归口派驻纪检组。统筹县级纪委与乡镇街道纪委的力量，上下联动做好纪律审查工作。
加强纪检监察干部队伍建设，提升能力素质。按核定编制配齐配强人员，着力解决因全县人员超编而影响纪委按编制配齐干部的问题；按照适应履行监督责任工作需要，配强干部，重点选调考录政治素质好、能力强、适应主业主责要求的年轻干部，防止照顾性安置。严把选人用人关口，可试行由省、市纪委统一组织选调。根据工作需要，有针对性地加强培训，既重点加强对县级纪委班子成员和干部的业务培训，又可采取抽调县级纪委干部到省、市纪委工作一段时间的办法，以干代训，提高实际工作能力。针对县级纪委队伍建设实际，严格内部监督管理制度，加强教育、监督和管理，认真开展“三严三实”专题教育，用铁的纪律打造忠诚、干净、担当的纪检监察干部队伍。
（“加强县级纪律检查工作”课题组）
